I OW 167/17

SENTENCJA P O S T A N O W E N I E Dnia 8 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci A. i J. W. umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2017 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Starostą L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci A. i J. W. umieszczonych w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. z 2017 r. poz. 697, dalej ustawa z 9 czerwca 2011 r.) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie postanowienia Sądu rejonowego w L. z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt III Nsm 287/15 małoletnie A. i J. W. zostały umieszczone w pieczy zastępczej, w rodzinie zastępczej zamieszkującej w B. Małoletnie są zameldowane na pobyt stały w P. gmina L. w powiecie l., na pobyt czasowy w B.od dnia 30 marca 2016 r. Pismem z dnia 18 maja 2017 r. MOPS w B. przekazał Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w L. (dalej PCPR w L.) porozumienia w przedmiocie ponoszenia przez powiat wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich, ze względu na miejsce zameldowania dzieci na pobyt stały przed ich umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. PCPR w L. odmówiło podpisania porozumień i wskazało, że powiat l. nie jest właściwy do ponoszenia wydatków, ponieważ dzieci przed umieszczeniem w pieczy zamieszkiwały w B. wraz z biologiczną matką, w związku z czym właściwość powiatu powinna być określona zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Wnioskodawca wskazał, że zgonie z art. 191 ust. 1-3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzin ie zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecko, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 26 § 1 i 2 kc określającym domicilium necessarium miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Wnioskodawca wskazał, że małoletnie od urodzenia zamieszkiwały wraz z obojgiem rodziców w gminie L. w miejscowości P., gdzie są zameldowane na pobyt stały. Od 2010 r. rodzicom została ograniczona władza rodzicielska przez nadzór kuratora. W P. nr 66 nadal zamieszkuje ojciec dziewczynek, w lipcu i sierpniu 2015 r. dzieci wraz z matką przebywały w B., od września 2015 r. powróciły do P. i pozostawały pod wyłączną opieką ojca do marca 2016 r., kiedy uciekły do B. do obecnej rodziny zastępczej (K. S. jest przyrodnią siostrą małoletnich). Matka dzieci od lipca 2015 r. przebywała w różnych miejscach, obecnie znajduje się w B. Centrum Zdrowia Psychicznego w M.. Od marca 2016 r. do wydania postanowienia przez sąd opiekuńczy małoletnie znajdowały się pod opieką przyrodniej siostry i jej męża, którzy obecnie są ich rodzicami zastępczymi. Miejsce zamieszkania dzieci jest pochodną miejsca zamieszkania rodziców. Jak wskazuje wnioskodawca przed umieszczeniem w pieczy władza rodzicielska przysługiwała na równi obojgu rodzicom, którzy mieli osobne miejsca zamieszkania. Małoletnie przed wydaniem postanowienia z dnia 29 marca 2017 r. przez sąd opiekuńczy nie przebywały stale z żadnym z rodziców, o ich miejscu zamieszkania nie orzekł również sąd opiekuńczy. W związku z powyższym w ocenie wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie sposób ustalić miejsca zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zatem właściwość należało ustalić w oparciu o art. 191 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r., tj. powiat miejsca ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały (powiat l., gmina L.). W związku z powyższym Prezydent Miasta B.na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 kpa w zw. z art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. wniósł o wskazanie Starosty L. jako organu właściwego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. W odpowiedzi z dnia 24 lipca 2017 r. Starosta L. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta B. jako właściwego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że przy ustaleniu powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej, powołując się na te same przepisy co Prezydent Miasta B., tj. art. 191 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., art. 26 § 1 kc oraz dodatkowo art. 25 kc. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy Starosta wskazał, że z przesłanej dokumentacji wynika, że przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnie zamieszkiwały w B., gdzie sprawowała nad nimi opiekę biologiczna matka oraz macierzysta babcia. Również w tym mieście małoletnie uczęszczały do szkoły, zatem to w tym mieście koncentrowało się życie codzienne małoletnich i ich matki. Bez znaczenia dla miejsca zamieszkania pozostaje fakt zmiany adresu zamieszkania w obrębie danej miejscowości. Starosta wskazał, że okoliczność zaniechania przez matkę wymeldowania siebie oraz małoletnich z P. oraz zameldowania w B. nie wpływa na ustalenie miejsca zamieszkania, natomiast zameldowanie małoletnich w B. na pobyt czasowy w okresie od marca 2016 r. do momentu umieszczenia ich w pieczy zastępczej, potwierdza fakt zamieszkania w tej miejscowości. W związku z powyższym fakt zameldowania małoletnich na pobyt stały pod adresem P. 66, gmina L., powiat L., ma znaczenie drugorzędne wobec ustalenia miasta B. jako powiatu właściwego w oparciu o pierwszą z przesłanek określoną w art. 191 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 kc, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z akt sprawy wynika, że małoletnie A. i J. W. od urodzenia do marca 2016 r. mieszkały w P. 66 gmina L., gdzie pozostawały pod opieką swojego biologicznego ojca, do lipca 2015 r. również biologicznej matki. W lipcu 2015 r. matka wraz z małoletnimi uciekła, jednak we wrześniu 2015 r. małoletnie dzieci ponownie zamieszkały ze swoim biologicznym ojcem. W okresie od lipca 2015 r. matka dzieci przebywała w różnych miejscach, tj. u swojej matki biologicznej przy ul. W. [...] w B., na Oddziale Odwykowym Szpitala w K., u swojej szwagierki w B., w miejscu zamieszkania obecnej rodziny zastępczej małoletnich. W chwili obecnej, tj. od kwietnia 2017 r., matka małoletnich przebywa w B. Centrum Zdrowia Psychicznego w M. Z informacji uzyskanej od rodziny zastępczej wynika, że w marcu 2016 r. małoletnie uciekły od biologicznego ojca i od dnia 14 marca 2016 r. zamieszkiwały z obecną rodziną zastępczą. W okresie ponad roku (od 14 marca 2016 r. do 29 marca 2017 r.) przed wydaniem przez Sąd Rejonowy w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowienia z 29 marca 2017 r., sygn. akt III Nsm 287/15 o umieszczeniu małoletnich w rodzinie zastępczej, dzieci faktycznie już w niej przebywały. W tym miejscu należy pokreślić, że ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w rodzinie zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem. Odnosząc się jeszcze do kwestii zamieszkiwania małoletniego wypada wskazać, iż zgodnie z art. 25 kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W odniesieniu do osób małoletnich określenie miejsca ich zamieszkania odbywa się na podstawie szczególnych regulacji, i tak; miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 kc), natomiast miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką, jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 kc). Mając na uwadze, że w lipcu 2015 r. matka wraz z małoletnimi dziećmi uciekła od ich biologicznego ojca oraz fakt, że również dzieci, które we wrześniu 2015 r. ponownie znalazły się pod jego opieką w marcu 2016 r. również uciekły, zaś w domu panowała przemoc oraz bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych, w tym uzależnienie od alkoholu, natomiast dziewczynki przez ponad rok do ustanowienia rodziny zastępczej, faktycznie u niej zamieszkiwały, to określenie miejsca ich zamieszkiwania winno nastąpić na podstawie reguły generalnej przewidzianej w art. 25 kc. Konfrontując powyższe z okolicznościami niniejszej sprawy wypada uznać za niewadliwą konstatację, iż małoletnie przed umieszczeniem w pieczy zastępczej mieszkały w miejscu zamieszkania swej przyszłej rodziny zastępczej, a zatem na terenie Miasta B. Pozwala to uznać, w oparciu o przepis art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r., iż miasto to powinno ponieść wydatki na opiekę i wychowanie małoletniego. Ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania małoletnich czyni bezprzedmiotowym rozważania na temat ustalania właściwości organów w oparciu o dalsze kryteria, opisane w art. 191 ust. 2 i 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r., w tym w oparciu o kryterium miejsca zameldowania małoletnich. Wobec powyższego na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa orzeczono jak w sentencji.