II SAB/Ke 92/22

SENTENCJA Sygn. [...] II SAB/Ke 92/22 P O S T A N O W I E N I E Dnia 28 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Inne, w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji przepustu pod drogą gminną nr [...] Skarżąca domagała się: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w K., stwierdzenia, że prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia Dyrektorowi Zarządu Zlewni w K. grzywny w maksymalnej wysokości, zasądzenie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że 8 czerwca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji przepustu pod drogą gminną nr [...] w D. , gm. D., znak: KR. [...] G. D., która wykonała przepust bez pozwolenia wodnoprawnego ubiegała się o legalizację przepustu. Decyzją z 30 grudnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wydał decyzję o odmowie legalizacji przepustu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...]. Od decyzji organu II instancji Burmistrz M i G D. złożył skargę do WSA w Krakowie. Skarżąca stwierdziła, że od 15 marca 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. pozostaje bezczynny. Dodała, że 12 lipca 2022 r. wysłała ponaglenie do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], gdzie zażądała podjęcia dalszych, stanowczych działań i nakazanie rozbiórki przepustu. Organ odwoławczy uznał ponaglenie za zasadne i stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni w K. dopuścił się bezczynności. Wnosząca skargę podkreśliła, że G. D. nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego, nie uzyskała prawa do legalizacji przepustu, a działka skarżącej dalej jest zalewana wodami z przepustu, co powoduje ogromne szkody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub o oddalenie skargi. Wskazał, że postępowanie administracyjne znak: [...]. [...] wszczęte zostało z urzędu przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. 8 czerwca 2021 r. w wyniku ustalenia, że urządzenie wodne, tj. przepust rurowy, objęty przedmiotem sprawy, wykonany został w ciągu drogi gminnej nr [...] D.-M. w km 0+356, bez wymaganego w dacie jego wykonania, pozwolenia wodnoprawnego. W trakcie trwania postępowania G. D. wystąpiła z wnioskiem o legalizację przepustu. Po przeprowadzonym (odrębnym) postępowaniu administracyjnym, Dyrektor Zarządu Zlewni w K., decyzją znak: [...]. [...] z 30 grudnia 2021 r. odmówił legalizacji tego przepustu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z 15 marca 2022 r. G. D. wniosła na nią skargę do WSA w Krakowie. Z kolei 12 lipca 2022 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niepodjęcie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. działań w sprawie rozbiórki/zamknięcia przepustu rurowego. W wyniku jego rozpatrzenia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. PGW Wody [...] postanowieniem z 10 sierpnia 2022 r. stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni w K. dopuścił się bezczynności w prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym w powyższej sprawie. W postanowieniu tym zobowiązano Dyrektora Zarządu Zlewni w K. do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia. Wobec powyższego decyzją z 20 września 2022 r. znak: [...]. [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w K. orzekł o: nałożeniu na G. D. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego - przepustu rurowego o długości 9,20 m i średnicy 0600 mm, w ciągu drogi gminnej nr [...], zlokalizowanego na terenie działek ewid. nr [...], obręb 0008 [...], gm. D., wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, poprzez jego trwałe zaczopowanie na wlocie i wylocie. Decyzja ta została wysłana do stron 21 września 2022 r., zaś do G. D. 20 września 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP (k. 199 akt administracyjnych). Natomiast 23 września 2022 r. do Inne wpłynęła skarga B. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania, nadana w Urzędzie Pocztowym w M. 22 września 2022 r. (koperta – k. 18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie bezsporne było, że 20 września 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wydał decyzję w przedmiocie nałożenia na G. D. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego - przepustu rurowego o długości 9,20 m i średnicy 600 mm, w ciągu drogi gminnej nr [...], zlokalizowanego na terenie dz. ewid. nr [...] i nr [...], obręb 0008 D. . Nie było również sporne i nie jest też dla Sądu wątpliwe, że decyzja ta załatwiła sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcia domagała się B. S. i ze względu na niezałatwienie której wniosła niniejszą skargę. Organem właściwym w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 190 ust. 13 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. [...]) jest Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] i tak właśnie został określony organ w wydanym postanowieniu. Kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu przez organ administracji publicznej, były przedmiotem uchwał 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 (dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei w uchwale z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 wskazano, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały II OPS 5/19 Sąd zaznaczył, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Powyższa uchwała została wydana w sprawie dotyczącej postępowania organu odwoławczego, stąd w jej treści odniesienie do ostatecznej decyzji i ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje jednak aktualny także wobec skargi wniesionej w niniejszej sprawie, gdyż zarzut bezczynności, czy przewlekłości może być skierowany zarówno do organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji kończy bowiem postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ – w aspekcie regulacji z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w taki sam sposób jak wydanie decyzji organu odwoławczego, czyniąc niemożliwym zobowiązanie do wydania aktu (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 listopada 2022 r., II SAB/Ke 87/22). Należy również dodać, że w uchwale II OPS 1/21, wskazano na podstawowe funkcje sądowej kontroli administracji publicznej, do których należy ochrona praw podmiotowych jednostki oraz obiektywnego porządku prawnego. Skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wniesionej skargi jest wiadome, że udzielenie ochrony jednostce nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości (bądź bezczynności), to prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne ze względu na brak celu jego prowadzenia. Dyscyplinowanie administracji publicznej nakierowane na załatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie nie może bowiem zostać oderwane od źródła w postaci trwającego postępowania administracyjnego oraz prowadzącego je organu, w stosunku do którego środki dyscyplinujące powinny zostać zastosowane. Sąd podkreślił, że u podstaw prawa do sądu leży przede wszystkim uzyskanie rozpatrzenia przez sąd istniejącej sprawy. Dopiero bowiem wtedy można oczekiwać uzyskania od sądu prawnie skutecznej ochrony praw poddawanych ocenie sądowej. Za zasadę, a nie wyjątek, należy więc uznać dopuszczalność zrealizowania konstytucyjnego prawa do sądu tylko w obiektywnie istniejącej sprawie. Jeżeli zaś ową sprawą - poddawaną rozstrzygnięciu w procedurze sądowoadministracyjnej - jest ocena zaistnienia stanu przewlekłości postępowania administracyjnego (bądź bezczynności organu) w celu przeciwdziałania dalszego istnienia tego stanu, będącego stanem faktycznym, to znaczy, że prawo do sądu tak długo przysługuje, jak długo istnieje przedmiot tego prawa – w tym przypadku jak długo istnieje kwestionowany stan faktyczny. Kwestią istotną jest określenie daty zakończenia prowadzonego postępowania. W tym zakresie należy zauważyć, że w okresie, jaki upływa pomiędzy sporządzeniem decyzji, a jej doręczeniem, organ może zmienić stanowisko zajęte w tej decyzji (art. 107 § 1 w zw. z art. 110 K.p.a.). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a K.p.a.). Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Data sporządzenia decyzji wywołuje ponadto oznaczone skutki prawne (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05). Przyjęcie przedstawionego poglądu oznacza, że już w dacie wydania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. decyzji znak: [...]. [...] z 20 września 2022 r., postępowanie administracyjne zostało zakończone. Nawet jednak przy podzieleniu poglądu, że zakończenie postępowania następuje z chwilą wejścia wydanej decyzji do obrotu prawnego, nie może być wątpliwości, że wspomniana decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z 20 września 2022 r., znak: [...]. [...], weszła do obrotu prawnego jeszcze przed wniesieniem rozpatrywanej skargi. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest związane z jej skutecznym doręczeniem przynajmniej jednej ze stron postępowania. Dopiero wówczas wydany akt administracyjny wywołuje skutki prawne (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r. II OSK 239/07, LEX nr 345938, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2022 r., III OSK 7246/21). Jak wynika natomiast z akt sprawy, decyzja z 20 września 2022 r. została doręczona jednej ze stron postępowania – tj. G. D., za pomocą platformy ePUAP, w dniu 20 września 2022 r. Należy więc przyjąć, że w tym dniu decyzja ta weszła do obrotu prawnego, a w konsekwencji sprawa dotycząca likwidacji przepustu rurowego została załatwiona przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K.. Skoro więc skarga na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania została wniesiona przez skarżącą 23 września 2022 r. (data wpływu do organu, 22 września 2022 r. – data nadania), to oznacza, że miało to miejsce już po zakończeniu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, bez względu na to, czy za jego zakończenie będzie się rozumieć datę wydania decyzji administracyjnej, czy też datę jej wejścia do obrotu prawnego, co nastąpiło z chwilą jej skutecznego doręczenia jednej ze stron przedmiotowego postępowania. Wobec powyższego i w związku z tym, że postępowanie wszczęte z urzędu przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. 8 czerwca 2021 r., zostało zakończone decyzją z 20 września 2022 r., przed wniesieniem skargi na bezczynność – skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. O zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego orzeczono w pkt II postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.