II OSK 1814/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 994/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 994/09 oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2006 r. [...] sp. z o. o. w Warszawie (obecnie - [...] Sp. z o. o. w W.) wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach realizowanego zespołu zabudowy mieszkaniowej i usługowej wraz z budową rurociągu do przesyłania wody, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W. wniosło o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w trybie art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). W dniu składania wniosku art. 33 ust. 1 zd. pierwsze powołanej ustawy stanowił, że organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w W. do udziału w postępowaniu. Organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 53 i 63 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), i zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Dopiero po wydaniu postanowienia orzekającego o obowiązku sporządzenia raportu postępowanie toczyć się będzie z udziałem społeczeństwa i wtedy będzie możliwy udział w nim organizacji społecznej. Organ stwierdził, że postępowanie administracyjne jest na etapie zapytania o konieczność sporządzenia raportu, na którym przepisy powołanej ustawy nie przewidują udziału społeczeństwa. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. odstąpił od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W. wniosło zażalenie na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oraz wniosło o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. o odstąpieniu od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w pkt 1 przywróciło Stowarzyszeniu Ekologicznemu "[...]" w W. termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oraz w pkt 2 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, iż rozpatrując wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2007 r. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia organ był związany podstawą prawną wskazaną w tym wniosku, to znaczy art. 33 Prawa ochrony środowiska. Przepis ten uzasadnia dopuszczenie do udziału organizacji ekologicznej jedynie wtedy, gdy postępowanie wymaga udziału społeczeństwa. Z art. 53 ww. ustawy wynika natomiast, że udział społeczeństwa wymagany jest w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym wskazano, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ([...] czerwca 2007 r.) nie była jeszcze rozstrzygnięta kwestia, czy w ramach postępowania będzie sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dodatkowo organ wskazał, że ostatecznym postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. odstąpiono od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, co oznacza, iż postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, a zatem wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie jest zasadny. Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. o odstąpieniu od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, organ wskazał, że będzie on rozpatrzony w odrębnym postępowaniu oraz że stowarzyszenie mogło wnieść o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k. p. a. W skardze wniesionej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" zarzuciło, że podstawą rozstrzygnięcia są jedynie przepisy krajowe z pominięciem przepisów prawa wspólnotowego. Wskazano, że przyjęta przez organ wykładnia art. 33 i art. 53 Prawa ochrony środowiska jest niezgodna z dyrektywą Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40, ze zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248). Planowane przedsięwzięcie w postaci miejsc parkingowych jest sklasyfikowane w pkt 10 b Aneksu II ww. dyrektywy. Natomiast art. 4 ust. 2 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do określenia przedsięwzięć wymienionych w Aneksie II, które powinny być poddane ocenie zgodnie z art.5-10 dyrektywy przez indywidualne badania, progi lub kryteria ustalone przez państwa członkowskie. W prawie krajowym dla przedmiotowych przedsięwzięć ustalono próg w postaci 300 samochodów osobowych lub 100 samochodów ciężarowych (§ 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia). Stąd dla przedsięwzięcia w postaci miejsc parkingowych dla więcej niż 300 samochodów osobowych konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto art. 4 ust. 4 dyrektywy wymaga, aby państwa członkowskie zapewniły, iż przedsięwzięcie, dla którego ustalono próg powinno być poddane ocenie wpływu na środowisko z udziałem społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu przedstawionej sprawy uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W ocenie Sądu trafnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że możliwość dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, wynikająca z art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska dotyczy wyłącznie postępowań, w ramach których sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie przedsięwzięcie należy do tych, gdzie sporządzenie raportu wyłącznie może być wymagane (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia). Jak wskazał Sąd, przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią implementację prawa wspólnotowego, w tym dyrektywy Rady w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Dlatego w odniesieniu do przepisów prawa polskiego o postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w tym przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędnym jest zapewnienie nie tylko ich formalnej zgodności z dyrektywą, ale także takie ich stosowanie i interpretacja, które zapewnią praktyczną i skuteczną realizację celów tej dyrektywy. W pkt 10 b) załącznika II dyrektywy wymieniono przedsięwzięcia inwestycyjne na obszarach miejskich, włączając budownictwo centrów handlowych i parkingów. Przedmiotowe przedsięwzięcie należy więc do zakresu normowania powyższym punktem. Z kolei, w myśl art. 4 ust. 2 dyrektywy przedsięwzięcia wymienione w załączniku II Państwa Członkowskie określają za pomocą badania indywidualnego (pkt a) lub progów lub kryteriów ustalanych przez Państwo Członkowskie, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5-10 dyrektywy. Przedmiotowy rodzaj przedsięwzięcia w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie został określony w implementującym dyrektywę § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia, w którym ustalono, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko polegające na realizacji garaży lub parkingów samochodowych, lub zespołów parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. O zakwalifikowaniu przedsięwzięcia, jako wymagającego sporządzenia raportu przesądza postanowienie wydane w myśl art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 18 lipca 2007 r. odstąpił od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie może więc znaleźć zastosowania, stosownie bowiem do art. 53 tej ustawy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia odstąpiono od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, to nie ma podstaw do dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 ust. 1 zd. pierwsze Prawa ochrony środowiska. Jednocześnie Sąd wskazał, że poza oceną w niniejszym postępowaniu sądowym pozostaje ocena zgodności z prawem postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., którym zwolniono wnoszącego o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z obowiązku sporządzania raportu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" z siedzibą w W. podniosło następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 33 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Stowarzyszenie nie mogło być dopuszczone do udziału w postępowaniu bowiem odstąpiono od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy w chwili wydania postanowienia przez organ I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. o odstąpieniu od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a więc nie była jeszcze przesądzona kwestia konieczności bądź nie sporządzenia raportu, a co za tym idzie nie wiadomo było, czy postępowanie będzie wymagało udziału społeczeństwa, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stwierdzić należy, że obowiązujący w dacie zgłoszenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił, iż organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie Ekologiczne [...] zgłaszając w dniu [...] czerwca 2007 r. chęć uczestniczenia w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, powołało się na powyższy przepis, a zatem organ zobowiązany był ustalić, czy spełnione zostały przesłanki w nim określone. Przede wszystkim należało zauważyć, że – jak wynika z akt sprawy - Stowarzyszenie nie złożyło uwag lub wniosków do prowadzonego postępowania. Już zatem sama ta okoliczność, w świetle art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, czyniła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu niezasadnym. Bez wpływu zatem na wynik sprawy pozostawała kwestia obowiązku udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, tj. w tym przypadku ustalenia w świetle art. 53 ww. ustawy konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Biorąc pod uwagę powyższe należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują, iż nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia we wnioskowanym trybie Stowarzyszenia Ekologicznego [...] do prowadzonego przez organ postępowania. Należy również wskazać, że brak możliwości dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie wyklucza możliwości skorzystania przez to Stowarzyszenie z uprawnień, jakie przewidują w tym względzie przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należało uznać, że zasadnie skarga wniesiona w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.