I OW 132/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Prezydentem Miasta J. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. J. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta J. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 maja 2019r. Burmistrz Miasta C. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta J. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o umieszczenie J. J. w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 24 kwietnia 2019r. do Miejskiego Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wpłynęło zawiadomienie z Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o przekazaniu według właściwości wniosku J. J., przebywającej w Domu Opieki [...] prowadzonym przez Fundację św. Elżbiety Węgierskiej w C. W ocenie organu wnioskującego z przeprowadzonego z zainteresowaną wywiadu środowiskowego wynika, że jej pobyt w C. ma jedynie charakter tymczasowy i nie ma ona zamiaru stałego pobytu na terenie gminy C., gdyż związany jest on z potrzebą stałej opieki. Organ wskazał, że sama zainteresowana wykazuje na jej wolę przebywania w domu pomocy społecznej w J., co świadczy o tym, że w dalszym ciągu czuje się związana z gminą, w której przez wiele lat zamieszkiwała i w której zamieszkuje jej najbliższa rodzina, z którą pragnie pozostać w jak najczęstszym kontakcie. Tym motywuje również chęć opuszczenia C. Burmistrz wskazał, że zainteresowana na terenie gminy C. przebywa od pięciu lat, gdy przywieziona została przez swoja córkę po przebytym wypadku. Córka zainteresowanej nie mogła jej zapewnić wymaganej opieki w całodobowym wymiarze. Organ wskazał, iż z samego faktu czasowego pobytu na terenie gminy C., nie może wynikać, iż zainteresowana uczyniła C. centrum swojej aktywności życiowej. Organ zauważył również, że córka zainteresowanej zapewnia jej pomoc, jest mieszkanką gminy J. i to ona zajmuje się sprawami J. J. z racji na jej pogarszający się stan zdrowia i wynikającą z wieku nieporadność życiową. Organ wnioskujący podkreślił również, że przebywając w Domu Opieki [...] zainteresowana zabezpieczone ma potrzeby bytowe i zapewnioną całodobową profesjonalną opiekę, a tym samym nie zachodzą jakiekolwiek okoliczności szczególne określone w art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r. poz.1508 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", które mogłyby pozwolić na uznanie w szczególnym trybie gminy C. jako gminy właściwej do skierowania J. J. do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta J. wniósł o wskazanie, że w niniejszej sprawie właściwy jest Burmistrz Miasta C., zgodnie z miejscem zamieszkania zainteresowanej, ustalonym w myśl art. 101 ust. 1 u.p.s. W ocenie Prezydenta Miasta J. w chwili obecnej J. J. zamieszkuje w Domu Opieki [...] prowadzonym przez Fundację św. Elżbiety Węgierskiej w C., a miejscowość ta jest miejscem jej aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw, a tym samym miejscem zamieszkania. Ponadto organ wskazał, że pięcioletni okres pobytu w ww. placówce nie jest okresem krótkotrwałym i tam też koncentruje się jej cała aktywność życiowa. Wyjaśnił również, że najczęściej charakteru krótkotrwałości nie ma pobyt w domu pomocy społecznej albo też w zakładzie opiekuńczym. Tego rodzaju lokale służą bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nich nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób. Prezydent stwierdził ponadto, że w żadnej z prowadzonych rozmów z córką zainteresowanej nie pojawił się jako argument fakt chęci powrotu zainteresowanej do miasta J.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.p.a.". Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie podać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1507 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "u.p.s.", osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86–87). Definiując pojęcie miejsca stałego pobytu wypada odwołać się do ugruntowanego stanowiska tutejszego Sądu wskazującego, iż miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy na potrzeby rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na oświadczenie samej zainteresowanej, która w wywiadzie środowiskowym jednoznacznie wskazała, iż mimo tego, że od pięciu lat przebywa w Ośrodku Pomocy [...] w C., to swój pobyt w tej placówce traktuje jedynie jako tymczasowy, zaś miejscem jej zamieszkania jest nadal J., gdzie zamieszkiwała przez ponad 50 lat i gdzie znajduje się jej mieszkanie, które ostatnio - w związku z porządkowaniem spraw osobistych - przekazała swojej córce. Z okoliczności sprawy wynika także, iż pobyt zainteresowanej w placówce na terenie C. wynikał wyłącznie z tego, iż jej mieszkająca w Australii córka, będąc jedynym dzieckiem, które mogło jej przyjść z pomocą, nie była w stanie sprawować codziennej opieki nad matką po złamaniu przez nią kości udowej. Tym samym przebywanie zainteresowanej w C., co nie był następstwem realizacji postanowienia jej wolnej woli, lecz pozostawało zdeterminowane koniecznością zapewnienia odpowiedniej opieki po przebytym urazie, nie może przesądzać o tym, że to miejsce pobytu (corpus) winno stanowić zasadniczy element składający się ustalenie miejsca zamieszkania zainteresowanej. Istnienie przez cały czas pobytu w C. żywych związków zainteresowanej z J., czego przejawem jest chociażby utrzymywanie przez nią mieszkania w tym mieście, czy też uznawanie zainteresowanej przez władze J. za mieszkankę tego miasta (vide: list gratulacyjny z okazji 95. urodzin), przy wyraźnym deklarowaniu przez zainteresowaną nie tylko tego, że jej pobyt w C. ma charakter tymczasowy, ale także woli powrotu do mieszkania w J., nakazuje przyznać zamiarowi stałego pobytu (animus) zasadnicze znaczenie przy określeniu miejsca zamieszkania zainteresowanej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wypadało uznać, iż miejscem zamieszkania J. J. jest J., a w konsekwencji wskazać Prezydenta Miasta J. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s., postanowił jak w sentencji.