III SA/Kr 988/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Michna Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2022 r. w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kętach z dnia 25 lutego 2022 r. nr XXXIX/398/2022 w sprawie funkcjonowania organów wykonawczych dzielnic w okresie obowiązywania stanu epidemii I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Kęty na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Rada Miejska w Kętach działając na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 4 ust. 3 i art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491, z późn. zm.) podjęła w dniu 25 lutego 2022 r. uchwałę nr XXXIX/398/2022 w sprawie funkcjonowania organów wykonawczych dzielnic w okresie obowiązywania stanu epidemii. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez uregulowanie zaskarżoną uchwałą kwestii ustrojowych jednostki pomocniczej, które winny zostać uregulowane statutem jednostki pomocniczej lub jego zmianą i poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami; 2) art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez nieuzasadnione nadanie zaskarżonej uchwale waloru przepisów porządkowych. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że uchwalając zaskarżoną uchwałę organ stanowiący gminy wyszedł poza kompetencje przyznane mu przepisami ustawy o samorządzie gminnym, a także naruszył zapisy statutów dzielnic wskazanych w zaskarżonej uchwale. Podkreślono, że przedmiotowa uchwała, mimo że regulowała materię statutową jednostek pomocniczych nie została podjęta w trybie koniecznym dla jej przyjęcia w sprawie statutów jednostek pomocniczych, tzn. nie została poprzedzona konsultacjami społecznymi. Podkreślono, że uchwała dotycząca kwestii statutowych jednostki pomocniczej, czy też jej zmiany również dotycząca przedłużenia kadencji organów wykonawczych dzielnic, powinna zostać podjęta w trybie określonym w art. 35 ust. 1 u.s.g. dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej, której ustrój jest uregulowany statutem tejże jednostki pomocniczej. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491, z póżn. zm.), jednakże ani z zapisów samego rozporządzenia, ani z zapisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) nie wynika uprawnienie rady gmin do podjęcia uchwały przedłużającej kadencję organów jednostek pomocniczych gminy. Przechodząc do uzasadnienia zawartego w pkt 2 zarzutu, strona skarżąca podniosła, że art. 40 ust. 3 u.s.g. upoważnia organ stanowiący gminy do tego, aby w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wydawał przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Możliwość podejmowania przepisów porządkowych aktualizuje się w przypadku pojawienia się zagrożenia, które przez ustawodawcę nie zostało przewidziane. Jeżeli zagrożenie jest znane, rozpoznane i występujące od dłuższego czasu, to nie ma możliwości podjęcia działań o charakterze szczególnym związanym z niezbędnością ochrony dóbr. W związku z powyższym w świetle tego, iż na terenie całego kraju niejednokrotnie zachodziła konieczność przeprowadzenia wyborów, co ani nie było wydarzeniami o charakterze nagłym, niespodziewanym czy też lokalnym, kwestię tę ustawodawca mógłby określić w sposób odmienny, ustanawiając (jeżeli uznałby to za konieczne) przepisy szczególne na stopniu centralnym, dotyczące np. zakazów przeprowadzania zgromadzeń w celach wyborczych, czy też zastosowania innej formy przeprowadzania wyborów, czy też nawet dotyczące przedłużania kadencji poszczególnych ciał, a jednak nie zdecydował się na to. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż nieuzasadnionym pozostaje uregulowanie kwestii przedłużania kadencji organów wykonawczych dzielnic z uwagi na ogłoszony stan epidemii, w formie gminnych przepisów porządkowych. Ponadto strona skarżąca wskazuje jeszcze na jedną kwestię, w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać wolności i praw. Niewątpliwie takim prawem jest czynne prawo wyborcze obywateli w zakresie wyborów organów wykonawczych dzielnic, a ograniczanie obywateli możliwości wzięcia udziału w wyborach może zostać zakwalifikowane jako ograniczenie w zakresie konstytucyjnych praw i wolności. Podano również, że w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 z późn. zm.) w którym ustawodawca wprowadził szereg ograniczeń dotyczących szeroko rozumianych zgromadzeń, czy też szeroko rozumianego grupowania się ludzi, w celu ochrony życia i zdrowia przed zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie ograniczeń w zakresie ograniczeń dotyczących przeprowadzania jakichkolwiek wyborów ani o skali ogólnokrajowej jak i tych lokalnych. Trudno ocenić to jako lukę w przepisach względem sytuacji nagłej o charakterze lokalnym, co mogłoby uzasadniać możliwość wprowadzenia przez radę gminy przepisów porządkowych, takich jak te, które zostały zakwestionowane w niniejszej skardze W skardze zarzucono również, że zakwestionowana uchwała nie posiada szczegółowego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Kęty wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonego aktu ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organu stanowiącego samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Skarga była zasadna. Stosownie do brzmienia powołanego w podstawie materialnoprawnej uchwały art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że materia ujęta w zaskarżonej uchwale (dotycząca funkcjonowania organów wykonawczych dzielnic), po pierwsze została uregulowana w art. 35 ust. 1 i ust. 3 pk 2 u.s.g., a po drugie organ nie wykazał, aby stanowienie przepisów porządkowych w tym zakresie było niezbędne dla ochrony wartości podanych w przepisie art. 40 ust. 3 u.s.g. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy podkreślić - jako szczególnie istotną przesłankę wprowadzenia przepisów porządkowych - bezpośredniość zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, będącą powodem ich stanowienia. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przepisy porządkowe mają charakter samoistny, a ich tworzenie zostało zastrzeżone dla sytuacji szczególnego rodzaju wynikającej z art. 41 ust. 2 u.s.g. Nie można pomijać potrzeby ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych, a w tym kontekście tego, że - w relacji do zasady zakazu domniemywania kompetencji - przeciwnego podejścia nie może uzasadniać okoliczność operowania na ich gruncie przez ustawodawcę pojęciami oraz zwrotami nieostrymi i niedookreślonymi (tak NSA w wyroku z 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 775/21). Zagrożenie prawnie chronionych dóbr, o których mowa w art. 41 ust. 2 u.s.g. musi mieć charakter bezpośredni. Inny charakter tego zagrożenia nie stanowi "przypadku niecierpiącego zwłoki", tzn. przypadku, który mógłby uzasadniać podjęcie niezbędnej interwencji prawodawczej (tak NSA w wyroku z 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 413/21). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uregulowane w zaskarżonej uchwale kwestie nie spełniają przesłanki w zakresie przeciwdziałania zachowaniom bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu obywateli, gdyż w przypadku funkcjonowania organów wykonawczych dzielnic w okresie obowiązywania stanu epidemii nie można mówić o zachowaniu wartości bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu. Na terenie Gminy Kęty nie wystąpiła nadzwyczajna sytuacja inna niż na terytorium całego kraju. Sąd podzielił zatem ocenę Wojewody Małopolskiego, że nie występowało w tym przypadku zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania których niezbędne było wydanie przepisów porządkowych zmierzających do uregulowania sprawy funkcjonowania organów wykonawczych dzielnic, które to regulacje powinny zostać wprowadzone trybem dla nich przewidzianym, tj. statutem jednostki pomocniczej lub jego zmianą i poprzedzone konsultacjami społecznymi (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Rada Miejska w Kętach nie wykazała, aby sprawa dotyczyła przypadku nie cierpiącego zwłoki, który upoważniałby Radę do stanowienia przepisów porządkowych i aby zachodził w sprawie przypadek bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli czy spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, warunkujących stanowienie przepisów porządkowych. Zatem przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. nie mógł mieć tu zastosowania i błędnie został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Również przytoczone w podstawie prawnej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.) nie daje radzie gminy uprawnienia do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie. Z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W ust. 3 tego przepisu zapisano, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Jak słusznie wskazano w skardze zawarte w uchwale zapisy dotyczące funkcjonowania organów wykonawczych dzielnic (również jak ma to miejsce w tej sprawie w zakresie organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej) są uregulowane w art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 u.s.g. Tym samym w istocie zaskarżona uchwała obejmuje zmianę w istniejącej treści statutów dzielnic w mieście Kęty. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut każdej jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Skoro stosownie do art. 35 ust. 1 u.s.g. statut jednostce pomocniczej uchwala rada gminy, po obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, to także zmiana materii statutowej jednostki pomocniczej wymaga dochowania procedury objętej art. 35 ust. 1 u.s.g., a więc obligatoryjnego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Skoro Rada Miejska w Kętach podjęła zaskarżoną uchwałę zmieniając tryb wyborów organów dzielnic poprzez przedłużenie ich kadencji i nie przeprowadziła wymaganych ustawowo konsultacji z mieszkańcami, to tym samym w istotnym zakresie naruszyła prawo, co z kolei uzasadnia unieważnienie tej uchwały. Uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego i obarczona istotną wadą powinna być, stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. unieważniona. Podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie powołanego art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Gminy Kęty na rzecz Wojewody Małopolskiego koszty zastępstwa procesowego obejmujące wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).