II OSK 699/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 819/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2015 r. Burmistrz Wieruszowa ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej typu Enercon o mocy do 1,5 MW i wysokości zawieszenia wirnika do 100 m oraz szerokości łopat do 70 m, jako obiektu wytwarzającego energię elektryczną o mocy do 1,5 MW, dostarczaną do krajowego systemy elektroenergetycznego, położonego w miejscowości Wyszanów na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...], gm. Wieruszów. Decyzja została wydana na wniosek M.G. i A.K. (dalej: inwestorzy). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się do złożonego przez inwestorów raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, uzupełnianego dwukrotnie na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochronny Środowiska w Łodzi. Z raportu tego wynika, że przedsięwzięcie, po dotrzymaniu warunków określonych w decyzji, nie będzie powodowało oddziaływań przekraczających dopuszczalne normy w zakresie stężenia gazów i pyłów, hałasu oraz pól elektromagnetycznych. Nie wystąpi również negatywne oddziaływanie w zakresie efektu migotania cienia, infradźwięków, oddziaływania na krajobraz oraz środowisko przyrodnicze. Planowane przedsięwzięcie zostało uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi oraz pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieruszowie. W przeprowadzonym postępowaniu zapewniony został również udział stron oraz społeczeństwa. Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, Jako podstawę rozstrzygnięcia powołało między innymi art. 80 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji odmownej. W obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji szczegółowo przedstawił rozważania organu odwoławczego wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trybie i na zasadach określonych w art. 89 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. Rozprawa administracyjna z udziałem społeczeństwa, o której stanowi art. 36 ustawy środowiskowej, jest instytucja procesową właściwą dla postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Nie jest jednak rozprawą w rozumieniu art. 89-96 k.p.a., ponieważ może w niej uczestniczyć każdy zainteresowany podmiot, który nie musi mieć nie tylko interesu prawnego, ale nawet faktycznego. Przeprowadzenie rozprawy z udziałem społeczeństwa jest fakultatywne, co oznacza, że to do organu administracji należy ocena potrzeby jej przeprowadzenia w okolicznościach faktycznych danej sprawy. Zarówno strony postępowania, jak i społeczeństwo aktywnie uczestniczyli na każdym etapie przeprowadzonego postępowania, składając obszerne pisma, odnoszące się do wielu aspektów potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na zakres postępowania i jego specyficzny charakter (konieczność sporządzenia raportu, w tym jego uzupełnienia oraz poddania jego ocenie organów współdziałających) nie sposób przyjąć, aby ewentualne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w tym wnioskowanych oględzin, mogło się w jakimkolwiek stopniu przyczynić do skoncentrowania postępowania, jego przyspieszenia bądź wypracowania wspólnego stanowiska wielu jego uczestników, przy sprzeciwie społecznym wobec planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że sprzeciw społeczny nie może stanowić przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki ustawowe zostały spełnione. Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił między innymi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska kilkakrotnie wzywał inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia informacji zawartych w raporcie. Zagadnienia wymagające uzupełnienia, wyjaśnienia bądź doprecyzowania zostały w stosownych wezwaniach szczegółowo określone. Po złożeniu kolejnego uzupełnienia, regionalny dyrektor ochrony środowiska w drodze postanowienia uzgodnił, a powiatowy inspektor sanitarny w formie opinii sanitarnej zaopiniował pozytywnie warunki realizacji przedsięwzięcia. Oba te organy analizowały kompletność złożonego przez inwestora raportu, stosownie do wymagań określonych w postanowieniu organu I instancji o nałożeniu obowiązku złożenia raportu. Kompletność i prawidłowość raportu w tym samym zakresie, była również przedmiotem zainteresowania organu I instancji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie prawidłowości złożonego przez inwestorów raportu. Podkreślił, że kwestionując wnioski raportu inne strony powinny albo przedstawić kontrraport albo przynajmniej wykazać innymi dowodami, że ustalenia raportu są błędne lub też oparte o niewłaściwe dane. Nie mogą natomiast oczekiwać, że uczyni to organ, skoro przedłożony raport jest kompletny, odpowiada ustalonemu zakresowi, a jego wnioski poparte są odpowiednimi badaniami. Z tej przyczyny Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi związane z naruszeniem reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie są zasadne. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do konieczności przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji, Stowarzyszenie nie wykazało, jakie istotne cele miałyby zostać osiągnięte w wyniku przeprowadzenia rozprawy. Podnoszona w skardze potrzeba przeprowadzenia oględzin czy też wysłuchania mieszkańców, w świetle zgromadzonej (i niekwestionowanej na żadnym etapie postępowania) dokumentacji fotograficznej i licznych pism stron postępowania oraz członków lokalnej społeczności, jest pozbawiona uzasadnienia. Zdaniem Sądu I instancji, zarówno przeprowadzenie w dniu 1 czerwca 2014 r. zebrania mieszkańców, jak i szczegółowe odniesienie się przez organ do formułowanych w toku postępowania zarzutów, w sposób wystarczający gwarantowało udział społeczeństwa (oraz stron) w toczącym się postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. oraz 77 k.p.a. w związku z art. 89 k.p.a. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie w sposób obszerny przedstawiło rozważania Sądu I instancji, jak również stanowisko orzecznictwa i doktryny dotyczące stosowania powyższych przepisów. Stowarzyszenie wskazało, że w toku postępowania był składany wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, który nie został uwzględniony. Ponadto zakwestionowało trafność stanowiska Sądu I instancji odnośnie konieczności złożenia przez Stowarzyszenie kontrraportu mogącego podważyć ustalenia raportu złożonego przez inwestora. Stowarzyszenie wskazało również, że organy oraz Sąd I instancji nie uwzględniły składanych przez Stowarzyszenie wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania inwestorzy wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 89 k.p.a. W pierwszej kolejności należy jednak podnieść, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., tylko kontroluje ich zastosowanie przez właściwe organy prowadzące postępowanie administracyjne. Ponadto przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną należy oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Natomiast powołane wyżej przepisy z k.p.a. są to oczywiście przepisy postępowania jak i brak jest zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy jest podstawą do uchylenia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji ostatecznej w całości lub w części. Ponadto w tej sprawie wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego. Wynika z niego, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi po uzupełnieniach treści raportu pozytywnie uzgodnił realizację danego przedsięwzięcia, jak i jest w aktach sprawy pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieruszowie. Dlatego też kwestionując ustalenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko Stowarzyszenie powinno przedstawić kontrraport lub też inne dowody i to na etapie postępowania administracyjnego, które zawierają wiadomości specjalne wymagane przy opracowywaniu takiego raportu. Dotyczy to także kompletności i spójności złożonego przez inwestora raportu, której oceny prawidłowo dokonał Sąd I instancji. Należy także zaznaczyć, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie podniosło nawet zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1236 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), który precyzyjnie reguluje wymaganą przez ustawodawcę treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po drugie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi brak przeprowadzenia przez właściwy organ, a co zaakceptował Sąd I instancji rozprawy administracyjnej, o której stanowi przepis art. 89 k.p.a. Jej przeprowadzenie jest bowiem fakultatywne, a ponadto w tej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 89 § 2 k.p.a., biorąc pod uwagę także, że jest to postępowanie z udziałem społeczeństwa, a właściwy organ nie zastosował w tej sprawie art. 36 ustawy środowiskowej co do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Także w tym zakresie brak jest zarzutu kasacyjnego. Jednak, należy zaznaczyć, że zainteresowana społeczność mogła wnieść uwagi i wnioski dotyczące realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia do właściwego organu I instancji wydającego decyzję środowiskową zgodnie z dyspozycją art. 34 i art. 37 ustawy środowiskowej w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1a tej ustawy, przy czym także powyższe przepisy nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej co do ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Natomiast kontrola Sądu I instancji działalności organów administracji publicznej orzekających w tej sprawie była prawidłowa zgodnie z dyspozycją art. 8, 9 i 10 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w celu ustalenia prawdy obiektywnej, biorąc pod uwagę, że to również na stronie postępowania spoczywa obowiązek dostarczenia materiału dowodowego w rozumieniu art. 75 k.p.a., który może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.