II GSK 1752/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 165/11 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądzić od Naczelnika Urzędu Celnego w G. na rzecz E. Spółki z o.o. we W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 165/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę E. Spółki z o.o. z siedzibą we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946, ze zm.: dalej: rozporządzenie MF z dnia 3 czerwca 2003 r.) poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Zdaniem Sądu, wyrejestrowanie automatu w związku z wygaśnięciem zezwolenia wskazanego w poświadczeniu rejestracji jest czynnością faktyczną, która nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."). Wobec tego zaskarżona czynność, polegająca na poinformowaniu skarżącej spółki o zaistnieniu okoliczności przewidzianych w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, a skarga mająca ją za przedmiot podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wskazał również, że ewentualna kwestia oceny zgodności z prawem dopuszczalności odwołania wniesionego przez Spółkę od pisma Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] grudnia 2010 r. może być przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła E. Spółka z o.o. z siedzibą we W. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez: 1) błędną, zawężającą wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy i uznanie, iż zaskarżone czynności lub akty nie należą do kategorii czynności lub aktów, na które zgodnie z tym przepisem służy skarga, mimo iż w świetle następujących przepisów: a) § 1 pkt 2, § 7, § 10 ust. 1-5 oraz § 15 w zw. z § 9 rozporządzenia MF b) art. 16 pkt 2, art. 15b ust. 4 oraz w szczególności art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej określanej jako "ustawa o grach i zakładach") c) art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, dalej określanej jako "ustawa o grach hazardowych"), zaskarżone akty lub czynności: * w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości dotyczą uprawnień Skarżącej do eksploatacji automatów do gier o niskich wygranych, które zostały Skarżącej udzielone na okres 6 lat - a których to uprawnień pozbawiają Skarżącej zaskarżone akty lub czynności; * opierają się na rażąco błędnej wykładni § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF, a w konsekwencji stwierdzają utratę ważności poświadczeń rejestracji automatu, które to poświadczenia oczywiście nie utraciły ważności, a automaty zostały wyrejestrowane z urzędowego rejestru KRAG, choć nie powinny były zostać z niego wyrejestrowane; - oczywiście nie stanowią "czynności materialno-technicznej" czy "czynności faktycznej", gdyż czynności takie nie mogą stwierdzać utraty "ważności" czy "uprawnień" czegokolwiek, a zaskarżone akty lub czynności – w świetle brzmienia powołanych wyżej przepisów rozporządzenia MF – stwierdzają utratę ważności poświadczenia rejestracji i pozbawiają Skarżącą uprawienia do eksploatacji automatu do gier; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak rozważenia oraz ustosunkowania się do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń, zarzutów i wniosków Skarżącej, w szczególności: * pominięcie zarzutów skargi administracyjnej i ograniczenie się do ww. kwestii formalnej (pomimo, iż treść tych zarzutów może mieć wpływ również na ocenę tej kwestii), * pominięcie w zakresie rozważania ww. kwestii formalnej argumentacji Skarżącej zamieszczonej w punkcie II. i IV skargi, gdzie Skarżąca przytoczyła przepisy wskazujące, iż zaskarżone akty lub czynności oczywiście mieszczą się w pojęciu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 3) w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 tej ustawy i odrzucenie skargi - pomimo, iż spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej w punkcie 1.1. lit. a przepisów rozporządzenia i ustalenie, że "poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia jest czynnością materialną-techniczną", tudzież że posiada "charakter czynności faktycznych", podczas gdy z wyraźnego brzmienia powołanych wyżej przepisów rozporządzenia MF, wynika m. in., że: - "poświadczenie rejestracji stwierdza uprawnienie" (§ 10 ust. 2), * "dokonuje się [go] na sześć lat" (§ 10 ust. 3), * jest "warunkiem dopuszczenia automatu do gier do eksploatacji i użytkowania" (§ 7), * wydaje się je na "wniosek" (§ 9) oraz * może "utracić ważność" (§ 10 ust. 4), podczas gdy żadna czynność materialno-techniczna ze swej natury nie może posiadać statusu "ważności" ani też tej "ważności" utracić, jak też nie może stwierdzać niczyjego uprawnienia; ewentualnie zaskarżonemu postanowieniu zarzucam błędną wykładnię powołanych wyżej przepisów prawa poprzez przyjęcie, iż przepisy te określają poświadczenie rejestracji i związane z nim akty i czynności, jako zwykłe czynności materialno-techniczne (czy mające charakter czynności faktycznych); 2) ewentualnie zaskarżonemu postanowieniu zarzucam naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych w punkcie 1.1 lit. a-c petitum niniejszej skargi i przyjęcie, iż z przepisów tych nie wynikają dla Skarżącej istotne w sprawie konsekwencje prawne (w związku ze skarżonymi czynnościami dokonanymi przez organ administracji), ewentualnie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez pominiecie przepisów wskazanych w punkcie 1.1 lit. a-c - a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania wskazanych w punkcie 1. petitum niniejszej skargi; 3) w konsekwencji rażące naruszenie art. 2, art. 20, art. 22 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez akceptację takiej oczywiście wadliwej praktyki stosowania przepisów prawa (wskazanych wyżej w punkcie 1.1 petitum), która: * narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do państwa, zasadę pewności prawa, zasadę ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku (art. 2 Konstytucji RP) - poprzez uniemożliwienie Skarżącej dalszej eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych, który został dopuszczony do eksploatacji, pomimo, że Skarżąca posiada ważne, wydane na podstawie ustawy, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz nie uległy zmianie jakiekolwiek istotne elementy stanu faktycznego; * narusza zasadę wolności działalności gospodarczej i związaną z nią zasadę ścisłej wykładni ograniczeń tej wolności możliwych jedynie na podstawie przepisów ustawy (art. 20 i 22 Konstytucji RP) – poprzez przyjęcie, iż można decydować o zakresie wolności działalności gospodarczej, interesach w toku oraz prawach nabytych w drodze wydawania nie podlegających kontroli "informacji"; w szczególności w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w których organ błędnie ustalił hipotezę § 10 ust. 4 rozporządzenia MF (w zakresie ziszczenia się przesłanki "wygaśnięcia zezwolenia"), albowiem błędnie przyjął, iż chodzi o zezwolenie, w oparciu o które dokonano rejestracji (co nie ma podstaw ww. przepisie); * narusza zasadę praworządności i hierarchii źródeł prawa (art. 7, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) – poprzez przedkładanie niższych źródeł prawa lub aktów nie posiadających w ogóle przymiotu źródeł prawa (treści formularzy i rejestrów) ponad wyższe źródła prawa (w szczególności wyraźne przepisy ustawowe), dokonywanie aktów arbitralnego stosowania przepisów prawa z pominięciem zasad prawidłowej wykładni. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona "informacja" organu nie jest prostą czynnością faktyczną, ale jest przejawem złożonego i pełnego procesu stosowania prawa. Zdaniem strony - w przypadku uznania, że zaskarżona "informacja" oraz stwierdzona nią czynność wyrejestrowania automatu nie jest decyzją administracyjną -należy mieć na uwadze, że wydano ją w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny i dotyczyła uprawnień skarżącej. Skoro decyzją nadano skarżącej uprawnienie do eksploatowania automatu przez 6 lat i decyzji tej nie wzruszono to z uwagi na odebranie skarżącej przyznanych uprawnień mamy do czynienia z czynnością posiadającą istotne cechy decyzji a tym bardziej z aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelnik Urzędu Celnego w G. wniósł o oddalenie tego środka odwoławczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na trafność zarzutu niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten uzasadnia bowiem odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że także pozostałe zarzuty podniesione przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji nie miał podstaw by przyjąć, że przedmiot sprawy nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych. Dopuszczalność skargi na wyrejestrowanie z Krajowego Rejestru Automatów do Gier /KRAG/ automatów do gier o niskich wygranych była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011r., sygn. akt II GSK 1677/11). Skład orzekający podziela wyrażony w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia pogląd, że zagadnienie dopuszczalności skargi w rozpoznawanym przypadku wymaga analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wskazanego aktu wykonawczego a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Jest to niezbędne do oceny charakteru prawnego czynności podejmowanych przez organ w tym zakresie. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 117 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. (nowej), zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2010 r.) zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia, a stosownie do art. 129 ust. 1 działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń według przepisów dotychczasowych (o ile ustawa nie stanowi inaczej), czyli według przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. oraz wydanego m.in. na podstawie art. 16 tej ustawy, powoływanego wyżej, rozporządzenia MF z 2003 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 1992 r. zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udziela się okres 6 lat. Według art. 15b ust. 4 i ust. 4a ww. ustawy automaty i urządzenia do gier mogą być eksploatowane i użytkowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych lub przez podmioty wykonujące monopol Państwa, po dopuszczeniu ich do eksploatacji i użytkowania przez wyznaczonego naczelnika urzędu celnego na podstawie opinii jednostki badającej upoważnionej przez Ministra Finansów. Z kolei z treści art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy wynika, że ani wniosek o udzielenie zezwolenia, ani zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie zawiera danych dotyczących konkretnych automatów, które będą eksploatowane w ośrodku prowadzenia gier. Powyższe wskazuje, że eksploatować automaty mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Działając na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 1992 r. Minister Finansów określił w rozporządzeniu z 2003 r. 1/ szczegółowe warunki dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów oraz 2/ warunki przyznawania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzania do eksploatacji i użytkowania automatów. Zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia MF z 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MF z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust.1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Jak już wskazano podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji. Zatem omawiany dokument potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy więc, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Problem prawny występujący w rozpoznawanej sprawie dotyczy jednak regulacji zawartej w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. Zgodnie z nim "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b. ustawy z 1992 r. Przepis nie wskazuje wprost, czy "poświadczenie rejestracji" traci ważność z mocy prawa, czy też potrzebne jest rozstrzygnięcie organu stwierdzające, że ziściły się okoliczności wymienione w rozporządzeniu, tj. że wygasło zezwolenie, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Zauważyć należy, że stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność może być kwestią sporną między uprawnionym i organem, w szczególności w sytuacji, kiedy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że stosownie do § 14 ust. 3 dopuszczalna jest zmiana miejsca, punktu, ośrodka eksploatacji automatu – na zasadach określonych tym przepisem. W świetle powyższego – mając na uwadze, że skutkiem utraty ważności "poświadczenia rejestracji" jest utrata istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu – uznać należy, że konieczne jest stwierdzenie przez właściwy organ utraty ważności "poświadczenia rejestracji" w stosownej formie. Rozważania, co do charakteru prawnego stwierdzenia nieważności "poświadczenia rejestracji" należy poprzedzić uwagą, że brak jest legalnej definicji decyzji administracyjnej. W świetle art. 104 k.p.a. za decyzje można uznać takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego lub bądź procesowego. Skutki materialnoprawne polegają zaś na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co ma wyraz w przyznaniu bądź pozbawieniu uprawnień lub obowiązków. Z treści art. 1 pkt 1 k.p.a. wywodzi się, że decyzja jest władczym przejawem woli organu, wydanym w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 3 § 3 k.p.a. decyzja ma charakter zewnętrzny. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 107 § 1 k.p.a. decyzja może zostać wydana na podstawie przepisów zawierających normy powszechnie obowiązujące (v. T. Woś i in. – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis; Warszawa 2005; str. 48-49). W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (v. wskazane wyżej postanowienie NSA II GSK 1677/11 i powołane tam: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (v. j.w. i wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 176). Powyższe uwagi potwierdzają, że – jak już wyżej stwierdzono – Naczelnik Urzędu Celnego w sposób jednostronny rozstrzyga o możliwości użytkowania konkretnego automatu przez określony podmiot – wydając "poświadczenie rejestracji", którym to aktem stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu określonego we wniosku. Akt ten ma charakter decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Bez tej decyzji strona nie ma uprawnienia do eksploatacji automatu, choćby inne warunki były spełnione. Omawiana decyzja, zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia MF z 2003 r. przyznaje uprawnienie do eksploatacji automatu na 6 lat. Po upływie tego okresu uprawnienie o charakterze czasowym wygasa z mocy prawa. Jak wynika z art. 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzja administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. mogą być sporne, co popiera pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Zauważyć należy, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w wypadku określonym w § 14 ust. 5. Wypadek określony w § 14 ust. 5 to cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. Niewątpliwie normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej terminologii, jednak nie ulega wątpliwości, że w omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw by uznać, że utrata ważności poświadczenia skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r., uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy przychylić należy się do poglądu, że ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137). Mając na uwadze przedstawioną analizę stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Wprawdzie pewne elementy charakterystyczne decyzji – jako kwalifikowanego aktu administracyjnego – uznawane są też za cechy innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Tego typu aktom i czynnościom także przypisuje się związek z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa, publicznoprawny i zewnętrzny charakter, skierowanie do indywidualnego podmiotu. Podkreślenia wymaga jednak, że akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to akty lub czynności, którym nie można przypisać charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy (v. T. Woś i in. – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" – j.w.; str. 59). W ocenie składu orzekającego NSA, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" automatu spełnia przesłanki uznania za decyzję administracyjną. W tym stanie rzeczy uznać należy za całkowicie nietrafną ocenę Sądu pierwszej instancji, że działania organu, które miały miejsce w sprawie niniejszej były tylko działaniami faktycznymi, nie podlegającymi kontroli sądowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę nie tylko charakter "pisma" Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] grudnia 2010 r., ale także pisma strony z dnia 18 stycznia 2011 r. ("wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" oraz "odwołanie") oraz postanowienie Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rzeczą Sądu będzie ocena na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbadanie dopuszczalności skargi sądowej na tym etapie, a także wskaże właściwy tok postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.