I OSK 2366/21

SENTENCJA Dnia 20 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2021 r., sygn. III SA/Gd 491/21 w sprawie ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 września 2021 r. oddalił skargę U. D. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (Kolegium) z [...] marca 2021 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej "ustawa") i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a) ustawy, i przyjęły, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem Skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Skarżąca wskazała również, że zgodnie z dyspozycją art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przywołany przepis nie powinien być interpretowany przez organy administracji publicznej w ten sposób, iż istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa ( wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. I OSK 557/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 564/18). Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek między innym] dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zasada ta zostaje naruszona, kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówro interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. IIGSK 2834/15). Podkreśliła, iż niemożliwa byłaby sytuacja, kiedy to po zawieszeniu przez skarżącą przysługującego jej prawa do emerytury i wydania decyzji o zawieszeniu tego prawa byłaby pozbawiona jakiegokolwiek świadczenia do czasu wydania nowej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie. Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy pierwszej instancji odmówił przyznania jej tego świadczenia uznając, że niepełnosprawność męża Skarżącej nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 pkt 1 lit b) ustawy, wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Skarżąca posiada nadto prawo do emerytury od momentu osiągnięcia wieku emerytalnego i emeryturę tę otrzymuje, co zgodnie z art. 17 ust.5 pkt 1 lit a) ustawy wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podkreślając jednak, że na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przesłanka wieku osoby wymagającej opieki, wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy, nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu pierwszej instancji co do zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy, bowiem Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Podkreśliło, że strona może dokonać stosownego wyboru i zawiesić prawo do pobierania emerytury, jednak w niniejszej sprawie Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, nie wyrażała takiej woli. Z uwagi na stanowisko strony w sprawie zawieszenia emerytury zbędne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu umożliwienia stronie zawieszenia emerytury. Stanowisko Kolegium podzielił Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej podniesiony został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy miał na względzie, że sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (przykładowo wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Sąd w uzasadnieniu wyroku zacytował przywołane również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty z uzasadnienia wyroku NSA z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19. Biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne Sąd uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej u.e.r.f.u.s.), prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Sąd kasacyjny podziela wyrażone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, zgodnie z którym dopiero z momentem zawieszenia prawa do emerytury ustaje negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do emerytury. Stanowisko to jest zresztą utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1243/21; 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1271/21; 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1304/21; 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1715/21, 13 października 2022 r. I OSK 7/22, 29 listopada 2022 r. I OSK 261/22). Innymi słowy, rzeczywiście fakt pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanka ta może zostać wyeliminowana poprzez zawieszenie prawa do emerytury. Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, a które nie były kwestionowane przez Skarżącą, organ pierwszej instancji wezwał ją do przedstawienia decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wyjaśniła, że zawieszenie prawa do emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji wprowadzając w stan niepewności i obawę, czy organ pierwszej instancji wyda decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Stanowisko to Skarżąca podtrzymała również w skardze kasacyjnej. Skarżąca nie kwestionuje zatem faktu, że poinformowana została o możliwości wyeliminowania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do wyrażanych przez Skarżącą obaw Sąd kasacyjny przypomina, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w sytuacji, w której emerytura i świadczenie pielęgnacyjne przyznawane są przez inne organy nie jest możliwe jednoczesne wydanie decyzji zawieszającej jedno świadczenie i przyznającej drugie. Jednak brzmienie art. 24 ust. 2 ustawy, przywołanego przez Sąd pierwszej instancji pozwala wyeliminować ryzyko pozostawania strony wnioskującej bez środków utrzymania. Sąd kasacyjny dostrzega, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną przez organ pierwszej instancji oprócz pobierania emerytury przez Skarżącą był okoliczność, że niepełnosprawność męża Skarżącej nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 pkt 1 lit b ustawy. W tej sytuacji powstawała wątpliwość, czy pismo skierowane do Skarżącej przez organ pierwszej instancji wzywające do przedstawienia decyzji o zawieszeniu emerytury mogło być uznane za spełniające wymogi z art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. Skarżąca nie zarzuciła jednak naruszenia powyższych przepisów, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest podniesionymi zarzutami i nie może poza nie wykraczać. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.