II OSK 81/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1734/22 oddalającego sprzeciw A. P. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 lipca 2022 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1734/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw A. P. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. W skardze kasacyjnej A. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane) przez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że w niniejszej sprawie wnioskodawca ma interes prawny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 6 listopada 2020 r., podczas gdy wnioskodawca nie wykazał aktualnego oraz konkretnego interesu prawnego, co uniemożliwia mu skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez naruszenie przepisów i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy w sprawie brak było wystąpienia przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę, gdyż organ I Instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wznowieniowe, uwzględniając cały zebrany materiał dowodowy, i na tej podstawie wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. 2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. przez naruszenie przepisów i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy organ I Instancji prawidłowo w jednym postępowaniu rozstrzygnął wniosek o wznowienie postępowania mając na względzie dwie przesłanki wznowieniowe wskazane przez wnioskodawcę. Mając na względzie przytoczone powyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu przez jego uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki w sposób właściwy wskazał na reguły proceduralne obowiązujące przy rozpoznawaniu sprawy przez organ administracji w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania (art. 149 § 2 oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie po wznowieniu postępowania Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 19 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 listopada 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku rodzinnego dwulokalowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zasadniczą przyczyną podjętego rozstrzygnięcia było ustalenie, że budowa przedmiotowego budynku na działce nr ... nie powoduje oddziaływania na sąsiedni budynek na działce nr ..., której właścicielem jest wnioskodawca. Zdaniem organu I instancji wnioskodawca nie mógł być uznany za stronę tego postępowania, gdyż sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, gdyż obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej. Zaznaczono, że żaden interes prawny wnioskodawcy nie został naruszony w sposób, który oddziaływałby na działkę stanowiącą jego własność. Wojewoda Mazowiecki zasadnie zakwestionował stanowisko organu I instancji, wskazując na wadliwą interpretację oraz zastosowanie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Trafnie organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca wykazując swój interes prawny powołał się na naruszenie przez inwestora przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.) w związku z przesłanianiem okna w jego budynku przez budynek inwestora oraz wprowadzeniem istotnych ograniczeń w zabudowie jego nieruchomości z uwagi na wysokość zaprojektowanego budynku inwestora uniemożliwiającą realizację budynku o takich samych parametrach na działce wnioskodawcy. Co ważne, zarówno wnioskodawca, jak też inwestor, przedłożyli analizy w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania, przy czym organ pierwszej instancji zaznaczył w decyzji, że do projektu budowlanego dołączona była analiza przesłaniania i nasłonecznienia dla projektowanego budynku i istniejących budynków sąsiednich, z której nie wynika, aby planowane przedsięwzięcie powodowało jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej nr ... w świetle przepisów § 12, § 13, § 60 i § 19 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W takim stanie sprawy organ odwoławczy słusznie przyjął, że sama potrzeba badania wymogów z § 13 i § 60 wym. Rozporządzenia potwierdza, że jest możliwe negatywne oddziaływanie planowanego obiektu na działkę wnioskodawcy, co powinno być sprawdzone w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że skoro w sprawie zachodzi potrzeba analizy kwestii zacienienia i przesłaniania planowanej inwestycji w stosunku do sąsiedniej działki, to już z tego względu uznać należy, że jej właściciel ma przymiot strony tego postępowania. Dla przyjęcia, że dany podmiot ma interes prawny na podstawie art. 28 Prawa budowlanego istotne jest, że przepisy przewidują obowiązek zbadania wpływu inwestycji na jego nieruchomość (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. II OSK 2260/22). Ponadto Wojewoda prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczającej analizy dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę, w szczególności w aspekcie potencjalnej zabudowy nieruchomości stanowiącej jego własność. Odnosząc się do kryteriów prawnych determinujących wyznaczenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy trafnie zaznaczył, że przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy interpretować łącznie z art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co polega m.in. na umożliwieniu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18). Niewątpliwie zagadnienie możliwości przyszłej zabudowy na działce wnioskodawcy o parametrach porównywalnych do budynku inwestora zostało przez organ pierwszej instancji pominięte. Tymczasem w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że przy ustalaniu kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy uwzględnić okoliczności związane z potencjalnym zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich, gdy właściciele sąsiednich nieruchomości zgłoszą konkretne zastrzeżenia związane z własnymi planami inwestycyjnymi. W takich przypadkach zachodzi potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, a co za tym idzie uwzględnienia zarówno istniejącej na tych działkach zabudowy, jak i możliwości ich zabudowy w przyszłości (por. wyroki NSA z 15 maja 2018 r. II OSK 1549/16 i 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18 oraz powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wypowiedzi komentatorów Prawa budowlanego). Warto wskazać również na wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r. II OSK 893/20, w którym przyjęto, że: "stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych". Również w piśmiennictwie ukształtowany został pogląd, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami tego postępowania (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, A. Kosickiego, SIP Lex pkt II – stan prawny - 31 lipca 2022 r.). Powyższe uwarunkowania prawne zostały całkowicie zignorowane przez organ I instancji, następstwem czego była wadliwa ocena co do braku przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W rezultacie uzasadnione było wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej, przy czym wytyczne organu odwoławczego odpowiadają ukształtowanej w judykaturze wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu (a obecnie tylko w zabudowie) działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r. II OSK 1283/18, wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. II OSK 2636/16, wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12). Sąd Wojewódzki trafnie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że rozpoznając sprzeciw oceniał wprawdzie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czynił to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowane w danej sprawie, a stanowiących źródło uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Z podanych wyżej względów Sąd Wojewódzki w konsekwencji zasadnie podzielił zastrzeżenia Wojewody co do niekompletności ocen interesu prawnego L. C., "które po raz kolejny blokują zbadane sprawy". Sąd Wojewódzki słusznie stwierdził, że w sytuacji, gdy w ogóle istnieje wątpliwość co do tego, czy dany podmiot ma interes prawny, a organ dokonuje sprawdzenia w tym zakresie, ważąc zebrane dowody i formułowane oceny, to wskazywanie następnie, że interesu tego ów podmiot na pewno nie posiada, jest zabiegiem odrzucającym dotychczasową linię orzeczniczą w sprawie legitymowania się interesem prawnym. Takie stanowisko nie uwzględnia tego, że czym innym jest brak interesu, a czym innym to, że ów interes prawny istnieje, ale nie został naruszony. Dalej prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, że ustalenie zaistnienia przesłanki wznowieniowej w postaci pozbawienia strony bez jej winy możliwości działania oznacza, że organ orzekający o tym w nadzwyczajnym trybie postępowania zobowiązany jest przeprowadzić ponowną weryfikację projektu budowlanego z udziałem strony pozbawionej wcześniej takiej możliwości. Z tych wszystkich względów nieskutecznie podniesiono zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodzić się należało z oceną organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego, że wnioskodawca wystąpił z wnioskiem powołującym dwie podstawy wznowienia postępowania (z pkt 4 i pkt 6 art. 145 § 1 k.p.a., podczas gdy organ pierwszej instancji wydał postanowienie jedynie co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie została przez organ rozpatrzona, co samo w sobie stanowiło przyczynę wydania decyzji kasacyjnej zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie mogła podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą zakres omówionych uchybień organu pierwszej instancji nie pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym chybione okazały się pozostałe zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. (pkt II.1) oraz 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. (pkt II.2). W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7