II SA/Sz 791/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Dział Instytucji Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej M. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta S., na podstawie art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, ust. 13, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b, ust. 2e, ust. 2f, art. 62 ust. 2, art. 103 ust. 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.s.", w pkt 1 ustalił M. T. miesięczną opłatę za pobyt matki - T. T. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, w pkt 2 decyzji określił, że odpłatność obowiązuje od dnia [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. T. T. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] (DPS). Na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., wysokość odpłatności ustalonej wobec ww. za pobyt w DPS wynosi [...] zł miesięcznie. Organ wskazał, że T. T., jako mieszkanka Domu Pomocy Społecznej, nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w placówce, co powoduje, iż na M. T., dalej również jako "skarżący", jako zstępnym spoczywa z mocy prawa obowiązek uiszczania odpłatności, zgodnie z zasadami określonymi art. 61 ust. 2 ustawy. Organ I instancji przytoczył również treść art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Według organu I instancji zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone M. T. w dniu 5 listopada 2019 r. Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. poinformowano stronę o konieczności pilnego kontaktu z pracownikiem Ośrodka w celu ustalenia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego pod rygorem uznania, że odmawia zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz nie wyraża zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pismo zostało skutecznie doręczone. Do chwili obecnej zobowiązany nie zareagował na ww. pismo. Wobec powyższego, z uwagi na treść art. 61 ust. 2e oraz art. 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej, ustalono miesięczną wysokość odpłatności za pobyt T. T. w DPS w ten sposób, że od kosztu jej pobytu w DPS, który wynosi [...] zł miesięcznie, odjęto odpłatność ponoszoną przez T. T. -[...] zł miesięcznie. M. T., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył odwołanie od decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej poprzez jego zastosowanie, w szczególności poprzez błędnie przyjęcie, że odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy oraz, że nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i nie reagował na pisma, nie skontaktował się z pracownikami organu, podczas gdy żona kontaktowała się telefonicznie z pracownikiem organu, a następnie udzielił upoważnienia swojemu teściowi L. K., - art. 33 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w szczególności niedopuszczenie do udziału w postępowaniu, w tym do przeglądania akt, prawidłowo umocowanego pełnomocnika strony, - art. art. 10, 9 7, 8, 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające w szczególności na uniemożliwieniu mu czynnego udziału w postępowaniu (niedopuszczenie pełnomocnika strony do akt sprawy), co doprowadziło do prowadzenia sprawy w sposób niezgodny z interesem strony, w tym uniemożliwiło mu przedstawienie stanowiska oraz dowodów, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nadto odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z upoważnienia udzielonego L. K., przesłuchania L. K. i B. K., z dokumentu wypowiedzenia umowy o pracę na okoliczność braku możliwości pokrywania kosztów pobytu T. T. w Domu Pomocy Społecznej oraz istnienia podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia tych kosztów. Skarżący podkreślił, że organ nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji uniemożliwiono mu zgłoszenie dowodów i wniosków, w tym złożenie wniosku o zwolnienie z opłat lub zawarcie umowy zgodnie z możliwościami finansowymi. Organ nie przedstawił też treści projektu umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257- j.t.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 2e i 2f u.p.s., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, w tym treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji, tj. art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej. Nadto powołując się na treść art. 10 § 1 k.p.a. i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 183/19 organ odwoławczy podkreślił, że zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie swojego stanowiska. Co za tym idzie, niemożność zapoznania się przez pełnomocnika z aktami sprawy już po wydaniu decyzji, nie mogła mieć wpływu na jej treść. Decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. została doręczona skarżącemu w dniu 6 lutego 2020 r. Dlatego też powyższe nie może stanowić skutecznego zarzutu odwoławczego. W ocenie organu odwoławczego, skarżący pomimo skierowania do niego wezwania, nie tylko nigdy nie podjął kontaktu z pracownikiem socjalnym osobiście, ale też nie przesłał żadnej dokumentacji świadczącej o jego sytuacji majątkowej. Tymczasem w piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r. został wezwany do kontaktu z pracownikiem socjalnym, a w przypadku niemożności osobistego stawiennictwa o przesłanie na adres ośrodka oświadczenia wraz z dokumentami potwierdzającymi uzyskiwane przez niego dochody netto, jak i wszystkich osób wspólnie z nim gospodarujących, przetłumaczonych na język polski. Kontakt z organem podjęła, jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2020 r., żona skarżącego, która w trakcie rozmowy telefonicznej zapytała czy mąż będzie musiał płacić wstecz za pobyt matki w DPS. Poza tym z notatek służbowych sporządzonych w toku postępowania wynika, że wszystkie osoby skierowane przez stronę do kontaktu z organem były przez pracowników organu informowane o sytuacji oraz o konieczności przedstawienia dokumentów finansowych i skutkach niewywiązania się z tego obowiązku. Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, mówi nie tylko o sytuacji odmowy zawarcia umowy, ale także o sytuacji nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zdaniem organu, odmowę przedstawienia dokumentacji finansowej w analizowanej sprawie należy jednoznacznie potraktować jako odmowę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, ponieważ to właśnie przedstawienie tej dokumentacji było przez organy wskazane jako alternatywa dla wywiadu. Nie można się również zgodzić stwierdzeniem, jakoby skarżący podjął próbę wywiązania się z ciążących na nim obowiązków poprzez kontakt jego teściów z organem, bowiem ci stawili się w organie w celu zapoznania się z dokumentami sprawy dopiero po doręczeniu stronie decyzji. Co więcej, załączone do odwołania upoważnienie wskazuje na to, iż pełnomocnictwo dla L. K. obejmowało jedynie wgląd w dokumentację i wykonanie fotokopii dokumentów. Co za tym idzie, również niedopuszczenie do udziału w sprawie pełnomocnika nie mogło mieć wpływu na treść decyzji, bowiem pełnomocnictwo zostało złożone do akt sprawy już po wydaniu decyzji oraz po jej doręczeniu stronie. Strona miała zatem możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie postępowania, ale z możliwości tej nie skorzystała. Ponadto, według Kolegium, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej, wysokość opłaty za pobyt mieszkańców w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do ich wnoszenia. Oznacza to, że w takim przypadku organ powinien wydać decyzję o odpłatności w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Natomiast w przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata obciąża te osoby proporcjonalnie (w częściach równych). Wobec powyższego taka negatywna postawa członków rodziny skutkuje zobowiązaniem ich do ponoszenia całego kosztu różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą przez tego mieszkańca wnoszoną, z pominięciem zaangażowania środków gminy. Skoro miesięczny koszt utrzymania T. T. w DPS wynosi [...] zł, a odpłatność ponoszona przez nią wynosi [...] zł oraz zważywszy na fakt, że J. T. nie jest zobowiązany do ponoszenia opłaty, to różnica pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania T. T., a wnoszoną przez nią odpłatnością winna zostać pokryta przez skarżącego. Od powyższej decyzji M. T., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, zarzucając przedmiotowej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy oraz, że nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także jakoby nie zareagował na pisma i nie skontaktował się z pracownikami organu, podczas gdy żona kontaktowała się telefonicznie z pracownikiem organu, a następnie udzielił upoważnienia swojemu teściowi L. K., który telefonicznie i osobiście zwrócił się do organu w celu uzyskania informacji na temat prowadzonego postępowania (w tym wykonania fotokopii akt); 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 33 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności niedopuszczenie prawidłowo umocowanego pełnomocnika do udziału w niniejszym postępowaniu, w tym do przeglądania akt; b) art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające w szczególności na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do prowadzenia sprawy w sposób niezgodny z interesem strony, w tym uniemożliwiło mu przedstawienie swojego stanowiska oraz dowodów, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego; c) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez organy stanu faktycznego w szczególności, jakoby odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i nie skontaktował się z pracownikami organu, podczas gdy żona kontaktowała się telefonicznie z pracownikiem organu, a następnie udzielił upoważnienia swojemu teściowi. Ponadto błędnie przyjął organ, jakoby pełnomocnik skarżącego pojawił się dopiero po doręczeniu stronie decyzji, gdy decyzja została doręczona stronie w dniu 6 lutego 2020 r., natomiast L. K. przybył do urzędu w dniach [...] stycznia 2020 r. oraz [...] lutego 2020r., jeszcze przed odebraniem przez stronę decyzji. Poza tym, organ nie zbadał okoliczności dotyczących zwolnienia go od uiszczenia opłaty, o których mowa w art. 64 u.p.s., w szczególności nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych w postępowaniu odwoławczym tj. utraty pracy, niskich dochodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnego zobowiązania go do ponoszenia kosztów; d) art. 78 k.p.a., poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania L. K. oraz dokumentu wypowiedzenia umowy o pracę. e) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podkreślił, że upoważnienie L. K. zostało udzielone zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, zawierało wszystkie elementy konieczne do uznania pełnomocnictwa za prawidłowe, w związku z czym nie było żadnych podstaw do odmowy dostępu do akt, z uwagi na ochronę danych osobowych. Ponadto nie jest prawdziwe stanowisko organu, jakoby podczas wizyty w urzędzie ww. został poinformowany o przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz zasad wymiaru opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Organ w swych rozważaniach nie jest konsekwentny, ponieważ z jednej strony wskazuje, iż z uwagi na nieprawidłowe upoważnienie L. K. nie mógł zapoznać się z aktami sprawy, a z drugiej strony L. K. (według organu nieprawidłowo umocowany) został poinformowany przez organ o przebiegu postępowania oraz o zasadach wymiaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Podniósł, że brak przedstawienia przez skarżącego dokumentów finansowych nie wiąże się jednocześnie z odmową przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. To brak informacji ze strony organu spowodował, iż skarżący nie przedstawił dokumentów przed zakończeniem postępowania. Natomiast w odwołaniu skarżący przedstawił dochód rodziny oraz źródła finansowania, tj. dochód, wydatki rodzinne, w tym wypowiedzenie umowy, które świadczą, że sytuacja majątkowa nie pozwala mu na ponoszenie kosztów utrzymania T. T. w wysokości aż [...] złotych. Organ nie uwzględnił wskazanych okoliczności (dotyczących utraty pracy, niskich dochodów, wysokich wydatków skarżącego) w postępowaniu odwoławczym jak i w treści uzasadnienia, pozostawił je bez rozpatrzenia. Pełnomocnik strony zaznaczył też, że decyzja kierująca T. T. do DPS oraz ustalająca opłatę za pobyt nie została doręczona M. T., w konsekwencji nie miał on świadomości z jaką opłatą wiąże się pobyt jego matki w tej placówce oraz tego, że organ może w przyszłości wystąpić do niego o stosowne opłaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167- j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonana przez sąd, według kryterium zgodności z prawem, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Zgodnie z art. art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W art. 61 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przewidziany w art. 61 ust. 1 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17). Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną do ponoszenia przedmiotowych opłat skutkuje wydaniem decyzji ustalającej wysokość tych opłat, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.s. (vide: art. 61 ust. 2d u.p.s.). Przy czym wysokość ustalanej decyzją opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania podopiecznej w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70 % jego dochodów. Następnie organ winien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty w odniesieniu do każdej z nich. Zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b. Zdaniem sądu, rację ma skarżący, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 2e u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż skarżący nie wraził zgody na przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego, a nadto odrzucił propozycję organu zawarcia umowy w kwestii odpłatności, w trybie przytoczonego wyżej przepisu. Jak wynika z akt organ I instancji pismem z dnia 30 października 2019 r. zawiadomił M. T. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jego odpłatności za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej (doręczone stronie w dniu 5 listopada 2019 r.). Organ zwrócił się w tym piśmie do strony o nawiązanie kontaktu, w ciągu trzech dni, w celu ustalenia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także przedstawił skarżącemu alternatywne rozwiązanie, bez konieczności osobistego stawiennictwa, w postaci przedłożenia, w terminie 14 dni, dokumentów obrazujących jego stan rodzinny i finansowy. Jednocześnie organ wskazał stronie, że powyższe dokumenty są niezbędne do ustalenia aktualnej sytuacji pod kątem zwolnienia go z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, pouczając jednocześnie o treści art. 64 u.p.s. i wyjaśniając, że "brak reakcji na pismo w wyznaczonych terminach może zostać poczytany za odmowę współpracy, skutkujące wydaniem decyzji odmownej". W ocenie sądu, tak sformułowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania mogło być dla strony nieczytelne i mylące, zarówno co do przedmiotu wszczętego z jego udziałem postępowania, jak i w zakresie ciążących na nim obowiązków i przysługujących mu praw, zwłaszcza, że skarżący nie składał żadnych wniosków do organu i nie uczestniczył dotąd w sprawach związanych z umieszczeniem T. T. w DPS. Zasadą jest, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, organ powinien nie tylko dostatecznie jasno określić przedmiot tego postępowania, ale i wskazać przepisy prawa materialnego, w oparciu o które zamierza prowadzić postępowanie (art. 61 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a.). Zawiadomienie ma bowiem umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), w tym podjęcie stosownych działań, adekwatnych do danej sprawy, w celu należytej ochrony własnych interesów prawnych (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10, z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3148/123 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12; dostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niewątpliwe pismo organu zawiadamiające o wszczęciu postępowania powyższych warunków nie spełnia. Zdaniem sądu skarżący po zapoznaniu się z jego treścią mógł odnieść wrażenie, że postępowanie dotyczy zwolnienia go z odpłatności za pobyt matki w DPS, a niewykonanie poleceń organu będzie skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zwolnienia go z odpłatności. Stąd też nie można, zdaniem sądu, łączyć z nim negatywnych dla strony konsekwencji prawnych, jak to czynią organy, uznając, że brak reakcji strony na to pismo oznacza brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zwłaszcza, że takich pouczeń pismo to nie zawierało. Kolejne pismo organu I instancji do strony, datowane na 3 grudnia 2019 r., w którym organ właściwie określił przedmiot sprawy, sprecyzował obowiązki skarżącego w tej sprawie i określił prawne skutki ich niewykonania, ze wskazaniem odpowiednich przepisów, nie zostało fizycznie doręczone skarżącemu i nie miał on możliwości zapoznania się z jego treścią. Jest to o tyle istotne w badanej sprawie, że dopiero kolejne pismo zawierało bardziej szczegółowe informacje zarówno co do zasad ustalania odpłatności za pobyt w DPS, jak i o konsekwencjach odmowy zawarcia umowy, czy odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy podania przez stronę danych dotyczących jej sytuacji majątkowej. Należy się zgodzić ze skarżącym, że nie przedstawiono mu warunków umowy, którą organ zamierzał z nim zawrzeć. Wskazać jednak należy, że propozycja ta, w szczególności wysokość odpłatności, która jest jej najistotniejszym – z punktu widzenia osoby zobowiązanej elementem, niewątpliwie uzależniona jest od ustalenia jej sytuacji majątkowej. To z kolei wiąże się z koniecznością nawiązania z organem współpracy i rzetelnego przedstawienia swojej sytuacji. Bez wątpienia wymogów takich nie spełniają szczątkowe informacje przedstawione przez pełnomocnika skarżącego na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. Warunkiem jednakże uznania, że skarżący odmówił zawarcia umowy i nawiązania współpracy z organem w tym zakresie jest udzielenie rzeczowych i wyczerpujących informacji co do przedmiotu postępowania, zasadach ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS i warunkach zawarcia umowy, a także prawidłowe pouczenie o konsekwencjach odmowy zadośćuczynienia żądaniu organu w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że – przy uwzględnieniu zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), wyczerpujące informacje o przedmiocie postępowania oraz czytelne pouczenia, w tym o konsekwencjach braku odpowiedzi na żądanie organu, a także o przysługujących stronie uprawnieniach, powinny się znaleźć w pierwszym piśmie skierowanym do skarżącego, czego organ zaniechał. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących odmowy umożliwienia skarżącemu udziału w postępowaniu, sąd stwierdził, że są one zasadne jakkolwiek osoba upoważniona przez skarżącego zgłosiła się do organu już po wydaniu decyzji. Ze sporządzonej w dniu 31 stycznia notatki służbowej wynika, że po doręczeniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania skarżący kontaktował się telefonicznie z organem (bez wskazania daty), jednak uzyskał informację, iż pracownik prowadzący jego sprawę jest nieobecny. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienie o zakończeniu postępowania skarżący otrzymał w dniu 23 stycznia 2020 r. W piśmie tym wskazano przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 2 marca 2020 r., informując jednocześnie skarżącego, że może się zapoznać z aktami postępowania i wypowiedzieć co do zgromadzonych dokumentów w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Tymczasem organ przed upływem tego terminu – w dniu 28 stycznia 2020 r. wydał rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że możliwość zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.), pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8), stanowiąc jednocześnie obowiązek organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 ). Niewątpliwie organ wydając decyzję przed terminem wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy przepisy te naruszył, a informacja o przewidywanym terminie zakończenia postępowania mogła wywołać u skarżącego przeświadczenie, że postępowanie w sprawie będzie się toczyło do dnia 2 marca 2020 r. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego, w ocenie sądu, nie było podstaw do postawienia tezy, iż skarżący odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 oraz, że nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zasadny jest również zarzut skargi dotyczący nieodniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wykazała, że organ nie tylko pobieżnie przeanalizował całokształt okoliczności sprawy, ale też pominął w swoich rozważaniach kwestię wniosków dowodowych, w tym z dokumentów dotyczących zatrudnienia i aktualnej sytuacji życiowej i materialnej strony i nie odniósł do wszystkich wypowiedzi zawartych w odwołaniu. Zgodzić się należy z ogólną tezą, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wynika to z treści art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto właściwe uzasadnienie decyzji stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1417/19 - CBOIS). Natomiast nie jest zasadny zarzut nierozważenia przez organ podstaw zwolnienia skarżącego z odpłatności. Kwestia zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS ma charakter odrębny i powinna stanowić przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej. Dopiero po ustaleniu opłaty w określonej wysokości możliwe jest rozpoznanie wniosku o zwolnienie od tej opłaty. Trafność tego poglądu potwierdza wspomniana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17), w której sąd zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, ze decyzje obu instancji należy uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wskazane wytyczne i zastosuje odpowiednie przepisy do prawidłowo, wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego i dopiero na tej podstawie podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie na podstawie u.p.s. Z opisanych wyżej względów sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 wyroku). O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.