II GSK 1143/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 636/11 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 636/11 oddalił skargę J. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Inspektorzy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w przedsiębiorstwie J. L. obejmującą okres od 9 czerwca 2007 r. do 9 czerwca 2008 r. W trakcie kontroli pobrano 74 wykresówki za okres od 9 czerwca 2007 r. do 5 czerwca 2008 r. Na ich podstawie stwierdzono, że przedsiębiorca nie okazał wykresówek ub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu przez kierowcę T. P. w dniach 9-30 marca 2008 r., 1-31 lipca 2008 r., 1-31 sierpnia 2007 r., 1-30 września 2007 r., 1-30 listopada 2007 r. i 1-21 grudnia 2007 r. oraz kierowcę A. P. w dniach od 1-31 stycznia 2008 r., 1-14 lutego 2008 r., 10-30 września 2007 r., 1-31 października 2007 r. Mając to na uwadze Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.) nałożył na J. L. karę pieniężną w wysokości 185.350 zł, która stosownie do art. 92 ust.2 pkt 2 u.t.d. została ograniczona do kwoty 30.000 zł. J.L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że brakujące wykresówki zostały skradzione wobec czego niemożliwe było ich okazanie w czasie kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że kradzież wykresówek dotyczących T. P. oraz A. P. nie miała wpływu na wysokość nałożonej kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 590/09 uwzględnił skargę J. L. i uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu oceny materiału dowodowego w zakresie możliwości zastosowania art. 92a ust.4 u.t.d. Powołany przepis wszedł w życie 26 czerwca 2007 r. a to oznacza, że organ powinien był rozważyć jego zastosowanie w czasie kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie J.L. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 853/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 92a ust. 4 u.t.d. nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy ona naruszeń stwierdzonych w czasie kontroli w przedsiębiorstwie, zaś powołany przepis dotyczy naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli drogowych. W związku z tym uchylenie decyzji organu drugiej instancji z poleceniem prowadzenia postępowania administracyjnego w celu ustalenia przesłanek zastosowania wymienionego przepisu było błędne. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji powtórnie ocenił skargę, a w szczególności rozważył zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z powołanym przez skarżącego art. 93 ust. 7 u.t.d., który to przepis może być stosowany do naruszeń stwierdzonych w czasie kontroli w przedsiębiorstwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie naruszają art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, strona nie okazała upoważnionym funkcjonariuszom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie w wymienionych wyżej dniach pojazdu przez kierowców wykonujących przewozy na rzecz skarżącego przedsiębiorcy. Zaistniałe przewinienie polegało na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowców: T. P. i A. P. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co oznacza, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący miał obowiązek udokumentować każdy dzień pracy zatrudnianych kierowców, na podstawie wykresówek lub danych z karty kierowcy lub wszelkich innych dokumentów (zaświadczeń, ewidencji czasu pracy, planu pracy, czy też wniosków urlopowych). Skoro z akt sprawy wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, nie okazano funkcjonariuszom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu przez kierowców wykonujących przewozy, w okresach szczegółowo wskazanych w decyzji, to organ prawidłowo zakwalifikował taką sytuację jako naruszenie i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. wymierzył karę pieniężną. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż zastosowanie tej regulacji uzależnione jest od stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W dyspozycji powołanego przepisu nie mieszczą się sytuacje, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych. Sąd podniósł, że art. 93 ust. 7 u.t.d. statuuje odpowiedzialność obiektywną, zmuszającą przedsiębiorców nie tylko do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych środków zabezpieczenia dokumentacji, ale również podjęcia wszelkich działań zapobiegających bezpośrednim przyczynom powstałych naruszeń prawa. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych. W ocenie Sądu nie mają znaczenia okoliczności związane z przechowywaniem wykresówek w biurze, a także nieistotna dla sprawy pozostaje okoliczność nieprzesłuchania świadków na okoliczność, że dane dokumenty rzekomo istniały w badanym okresie lub na okoliczność samej kradzieży lub innych zdarzeń, albowiem działania te nie mogą sanować braków w dokumentacji pracy kierowców. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie miały obowiązku badać, czy powstanie naruszenia było od niego niezależne. Ciężar dowodzenia spoczywa w tym przypadku na przedsiębiorcy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku, gdy strona powołuje się na okoliczności objęte art. 93 ust. 7 u.t.d. (kradzież wykresówek), powinna wykazać, że uczyniła wszystko, czego można od niej oczekiwać, aby skutecznie zabezpieczyć przechowywane dokumenty i zminimalizować w możliwie największym stopniu ryzyko ich utraty. Zdarzeń losowych typu powódź, pożar, kradzież z włamaniem nie można z oczywistych względów przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia, zwłaszcza, jeśli mamy do czynienia z przedsiębiorcą, który jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie strona nie wykazała okoliczności wyłączających możliwość jej ukarania za stwierdzone w toku postępowania kontrolnego naruszenia. J. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzi możliwość odstąpienia od generalnej zasady odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązku przechowywania stosownych dokumentów przez skarżącego w sytuacji, gdy naruszenie przepisów w przedmiotowej sprawie nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, co w konsekwencji skutkowało brakiem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej; 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w związku z rat. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. polegający na uznaniu, że organ orzekający w sprawie wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w szczególności w zakresie wykazania niedopełnienia obowiązku przechowywania przez skarżącego stosownych dokumentów, podczas gdy stan faktyczny sprawy budził wiele wątpliwości i został ustalony przez organ nierzetelnie i błędnie a nadto organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy , co skutkowało brakiem rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sprawy koncentruje się wokół kwestii odpowiedzialności skarżącego za niewywiązanie się z obowiązku okazania w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Dowody te mają istotne znaczenie dla potrzeb ustalenia przestrzegania przez przewoźnika przepisów o czasie pracy kierowców, a to w celu przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Cechą charakterystyczną tych dowodów, co odnosi się przede wszystkim do wykresówek, jest w obecnym stanie techniki niemożność ich odtworzenia dla potrzeb zbadania aktywności zawodowej kierowcy. Dlatego na przewoźnika jest nałożony obowiązek należytego przechowywania tych dowodów i ich okazywania na żądanie organu kontrolnego. Nieprzechowywanie przez przedsiębiorcę wykresówek przez co najmniej rok po ich użyciu, a także dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, jak również nieokazanie tych dokumentów organowi kontrolnemu, stanowi przejaw deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną. W myśl bowiem art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8, dalej: rozporządzenie nr 3821/85), przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek, kopie wykresówek. Wykresówki są okazywane lub przekazywane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Ponadto zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, 879 ze zm.), pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie, m.in. wykresówek oraz innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności (art. 25 pkt 1 i 4). Nieokazanie tych dowodów podczas kontroli w przedsiębiorstwie sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 500 zł za każdy dzień (por. lp. 11.4 pkt. 1 załącznika do u.t.d.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za niesporną należało uznać okoliczność dopuszczenia się przez skarżącego deliktu administracyjnego, jakim było nieokazanie na żądanie organu kontroli wspomnianych wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Skarżący powołał się na wystąpienie nieprzewidzianych okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność za opisane naruszenie. Według strony kradzież wykresówek jest zdarzeniem, o którym mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d. Potwierdzenia, że nieokazanie wykresówek nastąpiło z przyczyn niezależnych skarżący upatrywał w tym, że jeszcze przed rozpoczęciem kontroli w przedsiębiorstwie zawiadomił policję o przestępstwie kradzieży wykresówek. Strona zarzucając organowi zaniechanie przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy podniosła, że starała się dostępnymi jej środkami udokumentować czas pracy kierowców. W tym celu został złożony harmonogram pracy każdego kierowcy obejmujący badany okres polegający na zestawieniu całego miesiąca z odpowiednią adnotacją o delegacji kierowcy, numerze rejestracyjnym pojazdu wraz z wykazem dni wolnych. Ponadto, według skarżącego, wykazał on, że wobec kierowcy toczyło się postępowanie karne w związku z kradzieżą wykresówek zakończone wyrokiem skazującym. Z kolei organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie wykonały obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zaś Sąd pierwszej instancji wadliwie ten stan zaakceptował. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej pod adresem Sądu pierwszej instancji są niesłuszne. W pierwszym rzędzie trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej polegający na uznaniu, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, pomimo naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Formułując omawiany zarzut skarżący stwierdził, że "(...) stan faktyczny przedmiotowej sprawy budził wiele wątpliwości i został ustalony przez organ nierzetelnie i błędnie, nadto organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (...). Podkreślenia wymaga, że przytoczony zarzut nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący poza ogólnikowymi stwierdzeniami nie wyjaśnił jakie wątpliwości występowały w sprawie (wiadomo jedynie, że było ich wiele), w jakim zakresie stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ błędnie i nierzetelnie oraz wyjaśnienia jakich okoliczności istotnych dla prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy organ zaniechał. Brak konkretyzacji poszczególnych uchybień sprawia, że nie jest jasne na czym one w istocie polegały. W konsekwencji nie mogły one odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Odnosząc się do kwestii zaistnienia podstaw do zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 u.t.d. podnieść trzeba, że powołany przepis wymienia przesłanki egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednakże nie określa bliżej ich charakteru prawnego. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Podobnie należy traktować wyłączną winę osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. W rozpoznawanej sprawie skarżący powołuje się na tę ostatnio wymienioną okoliczność wywodząc, że naruszenie obowiązku przechowywania i okazywania wykresówek na żądanie uprawnionego podmiotu, było wynikiem ich kradzieży przez kierowcę, który za ten czyn został skazany. Według skarżącego było to zdarzenie, którego nie mógł on przewidzieć. Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze stanowiskiem skarżącego zauważa, że co do zasady kradzież wykresówek mogłaby stanowić podstawę uwolnienia skarżącego do odpowiedzialności. Jednak w okolicznościach sprawy brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wspomniana okoliczność istotnie miała miejsce. Wbrew twierdzeniom skarżącego kradzież wykresówek nie została stwierdzona wyrokiem skazującym sprawcę. Trzeba zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się odpis wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2010 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że J. M., zatrudniony wcześniej jako kierowca w przedsiębiorstwie skarżącego, został skazany za sfałszowanie dwunastu sztuk tarczek tachografu ciągnika siodłowego, poprzez naniesienie na nie danych innych kierowców. Z powołanego wyroku nie sposób wywieść, że postępowanie było prowadzone w sprawie kradzieży wykresówek i skierowane zostały w tym zakresie zarzuty pod adresem konkretnej osoby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa kradzieży wykresówek nie jest wystarczające do uwolnienia się przez skarżącego od odpowiedzialności na stwierdzone podczas kontroli naruszenie. Należy także dodać, że organy inspekcji transportu drogowego nie miały obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy kradzież wykresówek miała miejsce, gdyż należy to do właściwości innych organów państwa. Uwzględniając dotychczasowe rozważania należało uznać za chybiony także zarzut naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). W sprawie nie zostało bowiem stwierdzone, że naruszenie przepisów nastąpiło na skutek zdarzenia, którego skarżący nie mógł przewidzieć, co wyłączało możliwość zastosowania powołanego przepisu. Podkreślenia wymaga, że sposób wykazania (poprzez zaświadczenie o złożeniu zawiadomienia o przestępstwie) zaistnienia tego zdarzenia (kradzież wykresówek) przez skarżącego okazał się niewystarczający dla dokonania przez organ ustaleń umożliwiających zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.