II OSK 2028/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/18 w sprawie ze skargi J. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowolnej budowy parkingów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/18 w sprawie ze skargi J. H. (dalej powoływanego jako skarżący) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowolnej budowy parkingów umorzył postępowanie w zakresie bezczynności, a w pozostałej części oddalił skargę. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 16 października 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] polegającą na niezałatwieniu sprawy legalności budowy parkingów dla samochodów ciężarowych na działkach nr: [...], [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...], sąsiadujących z nieruchomością skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w stosunku do robót na działkach nr [...] i [...] zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2017 r., organ dokonywał regularnie określonych czynności wyjaśniających, w tym wydane zostały postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm. obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwaną ustawą). W trzecim przypadku, w dniu 1 września 2017 r. wyłączono materiały odnośnie samowoli budowlanej na kolejnej działce nr [...] do odrębnego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 25/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę przyjmując, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 486/18 uchylił to orzeczenie uwzględniając skargę kasacyjną skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając merytorycznie sprawę wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 25/18 oddalił skargę. Od tego wyroku skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2372/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga dotyczyła bezczynności i przewlekłości postępowania to był zobowiązany do dokonania oceny zarówno co do istnienia stanu bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, przede wszystkim na dzień wydania orzeczenia, a nie na chwilę wniesienia skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo upływu ponad 6 miesięcy od daty wniesienia skargi, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zasadności samej skargi tylko na datę jej wniesienia. Ponadto nie wiadomo na podstawie jakich okoliczności Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje bowiem oceny prowadzonego postępowania w zakresie należytej konsolidacji podejmowanych przez organ czynności i czy czynności te były uzasadnione i podejmowane w odpowiednich przedziałach czasowych. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie dokonując oceny, czy czynności podejmowane przez organ w tej sprawie zmierzały w sposób celowy i sprawny do załatwienia sprawy, w istocie odstąpił od przeprowadzenia w tym zakresie kontroli. Oceniając stan bezczynności Sąd wskazał zarówno na wszczęcie postępowań w przedmiocie samowoli budowlanych na podstawie zawiadomienia z dnia 1 lutego 2017 r., jak i zawiadomienia z dnia 1 września 2017 r. Ustalenie na podstawie akt sprawy daty wszczęcia postępowania w tej sprawie nie powinno budzić żadnych wątpliwości i wynika to wprost z akt sprawy. Ma jednak zasadnicze znaczenie dla oceny stanu bezczynności okoliczność, czy postępowanie zostało wszczęte z dniem 1 lutego 2017 r. czy też z dniem 1 września 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę, po uprzednim uzupełnieniu postępowania dowodowego, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w dniu 24 października 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo mieszkańców [...] z prośbą o sprawdzenie zgodności z przepisami budowy parkingów dla samochodów ciężarowych na działkach nr [...], [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Organ ten w dniu 1 lutego 2017 r. zawiadomił strony, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego parkingu. Początkowo organ prowadził postępowanie łącznie, a po stwierdzeniu, że parkingi na działkach nr [...] i [...] są odrębne rozdzielił to postępowanie. Organ zwracał się do innych organów z zapytaniem o zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalał również czy inwestor dokonał zgłoszenia robót lub uzyskał pozwolenie na budowę parkingu, utwardzenia i oświetlenia działek [...] i [...]. Odpowiedzi wpłynęły do organu odpowiednio w dniach 20 i 21 marca 2017 r. Po stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, organ w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy, zobowiązując inwestora do realizacji obowiązków w terminie trzech miesięcy. Wszczęte również zostało w dniu 1 października 2017 r. oddzielne postępowanie w stosunku do robót wykonanych na działce nr [...], wydano postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie trzech miesięcy. Inwestor nie skorzystała jednak z możliwości legalizacji robót budowlanych i poinformowała organ o dokonaniu rozbiórki. Po przeprowadzeniu przez organ oględzin i stwierdzeniu, że istotnie doszło do rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał trzy decyzje umarzające postępowanie: [...] marca 2018 r., nr [...], [...] marca 2018 r., nr [...] i [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie sądowe ze skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe, gdyż brak jest podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej określanej jako: P.p.s.a.). Postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W pozostałej części Sąd uznał skargę za niezasadną i ją oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. W jego ocenie postępowanie nie wykazało cech przewlekłości, czynności podejmowane przez organ nie miały ani charakteru pozornego, ani zbędnego. Każda z nich zmierzała do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, a następnie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wykorzystał w prowadzonych przez siebie postępowaniach dowody zgromadzone w poprzednio prowadzonych postępowaniach, co zdaniem Sądu jest działaniem racjonalnym i wykorzystującym zasady ekonomiki procesowej. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 marca 2019 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe. W pierwszej kolejności pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.), przez dokonanie jedynie częściowej oceny okoliczności sprawy, a w konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że nie doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie "art. 1 § 1 ppsa i 3 przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz 2 pkt 8 ppsa" poprzez zaniechanie przez Sąd wszechstronnej kontroli działalności administracji publicznej, a także art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania podczas, gdy organ prowadził postępowanie administracyjne celowo w sposób przewlekły i z pominięciem prawa skarżącego do czynnego udziału w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na bezczynność oraz o przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że Sąd pierwszej instancji pominął sytuację skarżącego w toku postępowania nie uznając go za stronę postępowania i bezkrytycznie przyjmując stanowisko prezentowane w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2019 r. Pełnomocnik podniósł także, że organ zignorował treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 486/18. W ocenie pełnomocnika postępowanie administracyjne prowadzone przez organ dotknięte jest wadą, która stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 K.p.a., przy czym zachodzi nie tylko przewlekłość postępowania, ale także bezczynność organu o charakterze rażącym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2164/17, LEX nr 2697722). Oznacza to, że Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Powyższa uwaga jest konieczna, gdyż w rozpoznawanej sprawie podstawy skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w taki sposób, że pozostawiają poza jej granicami szereg kluczowych przepisów. Spostrzeżenie to trzeba odnieść w pierwszej kolejności do art. 190 P.p.s.a., skoro w sprawie na poprzednim jej etapie Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok, którym uchylony został poprzedni wyrok Sądu pierwszej instancji z przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpoznania. Stosownie zaś do treści art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pominięcie tego przepisu pośród podstaw kasacyjnych sprawia, że kontrola stopnia zastosowania się przez Sąd pierwszej instancji do wiążącej go wykładni nie może być całościowa czy kompleksowa, ale musi się ograniczać do tych aspektów, które mieszczą się w granicach skargi kasacyjnej. Po drugie, i to zasadniczo, podstawy nie obejmują jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej przepisu art. 149 P.p.s.a., który wszak określa możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w wyniku rozpoznania skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, tj. przesłanki, formę i treść orzeczenia. Przede wszystkim zabrakło odwołania do § 1a tego przepisu, wedle którego stwierdzenie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi obligatoryjną część orzeczenia kończącego postępowanie sądowe, w tym także w przypadku umorzenia tego postępowania. Zaskarżając zaś wyrok w całości, a zatem również w części umarzającej postępowanie nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i to w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji w sposób wyraźny i nie nasuwający wątpliwości wskazał, dlaczego w tym zakresie postępowanie sądowe odnoszące się do skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe. Nie sposób nie dostrzec, że w podstawach skargi kasacyjnej zabrakło również, poza art. 151 P.p.s.a., przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, by wykazać wadliwość podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku (np. art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a.). Wskazane niedostatki konstrukcyjne znacznie zawężają, jak już zauważono, zakres kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się jednak do postawionych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie podważał legitymacji skarżącego do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, skoro merytorycznie rozpoznał sprawę będąc związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r. Uwaga autora skargi kasacyjnej, że organ nie odstąpił od kwestionowania legitymacji skarżącego, czego dowodem miało być pismo z dnia 25 stycznia 2019 r. jest o tyle chybiona, że w postępowaniu kasacyjnym zarzuty kierowane są pod adresem zaskarżonego wyroku, nie zaś działania lub braku działania organu administracji. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji potraktował skargę jako wniesioną zarówno na bezczynność organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w stosunku do wykonanych przez inwestora robót na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego. Wskazał na podejmowane czynności procesowe, w tym oględziny, pisma do innych organów o udzielenie informacji, wydane akty administracyjne tak w przypadku dotyczącym robót budowlanych na działkach nr [...] i [...], jak i na działce nr [...], ustalając datę wszczęcia postępowania na ostatnio wymienionej nieruchomości, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2018 r. Chociaż przedstawiony w uzasadnieniu wyroku opis tych czynności trudno uznać za zwięzłe przedstawienie stanu sprawy (w niektórych fragmentach z uwagi na brak precyzji i nadmiar kazuistyki opis jest niezbyt czytelny), tym niemniej czynności, na które powołał się Sąd znajdują swoje odzwierciedlenie w materiale zawartym w aktach administracyjnych. Wreszcie Sąd pierwszej instancji wskazał, z jakich powodów w sprawie ze skargi na bezczynność organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe, natomiast w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania - jakie racje zdecydowały o uznaniu skargi w tej części za bezzasadną. Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego: pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.) nie mogły doprowadzić do zakwestionowania podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku. W tym celu należało wskazać, w jakim fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku konkretne ustalenia Sądu nie mają swego umocowania w zebranym materiale dowodowym. Natomiast pozostałe zarzuty odniesione również do przepisów procedury administracyjnej, które regulują kwestie związane z terminem załatwiania spraw i przekroczeniem tych terminów (art. 35 § 1 i art. 36 1 K.p.a.) przy braku zakwestionowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie mogły podważyć wyroku w części oddalającej skargę. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w tej sytuacji nie jest zasadny. Dodatkowo wobec niepodniesienia zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 149 § 1a P.p.s.a. brak podstaw do uznania zasadności skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie znajduje usprawiedliwienia ostatni zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i art. 2 pkt 8 P.p.s.a. z tej prostej przyczyny, że brak takich przepisów w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, nie dopatrując się przyczyn nieważności postępowania branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.