I OSK 145/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 528/08 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 528/08 oddalił skargę Skarbu Państwa Lasy Państwowe N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, okoliczności faktyczne sprawy są następujące: Naczelnik Gminy w C. decyzją z dnia [...] września 1977 r., nr [...] orzekł, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) w związku z § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz. U. Nr 22, poz. 131), o przejęciu na własność Państwa, bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości rolnej bez budynków, figurującej w rejestrze ewidencji gruntów na K. S., o obszarze 5,46 ha, położone we wsi D., Gmina C., oznaczone na mapie numerami działek [...] i [...] oraz umorzył zobowiązania podatkowe i inne zobowiązania właściciela opuszczonego gospodarstwa rolnego wobec Skarbu Państwa mające związek z tym gospodarstwem z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie komisyjnej lustracji gruntów stwierdzono, że grunty o obszarze 5,46 ha od 4-5 lat nie są uprawniane rolniczo, właściciel gospodarstwa rolnego nie żyje, a spadkobiercy nie wykazują żadnego zainteresowania gruntami, które odłogują. W dniu [...] sierpnia 2006 r. J. R. - córka K. S. wystąpiła do Starosty Powiatowego w T. M. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] września 1977 r. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że decyzja została wydana w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego z rażącym naruszeniem prawa tj. bez udziału uprawnionych następców prawnych, którzy zostali pozbawieni prawa do nieruchomości bez odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] stwierdziło nieważność zakwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1977 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że według przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji gospodarstwo rolne mogło być uznane za opuszczone, jeżeli ani właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice nie mieszkali w tym gospodarstwie oraz gdy gospodarstwo w całości lub w większej części nie było uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez którykolwiek z wymienionych podmiotów, w tym przez użytkownika, albo dzierżawcę. Z protokołu lustracji przedmiotowego gospodarstwa rolnego wynika natomiast, że część gruntów była uprawiana, brak jest jednak ustaleń, jaką stanowiły one część gospodarstwa rolnego, a jaka część pozostawała odłogiem. Brak dowodu wskazującego, że w chwili przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne było w znacznej części (co najmniej połowa) uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym powoduje, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie można było uznać takiego gospodarstwa za opuszczone. Niezależnie od tego jednak, w ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności z powodu skierowania jej do K. S., który w dniu wydania decyzji już nie żył (zmarł w 1960 roku), a ponadto brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiła własność zmarłego albo jego spadkobierców. Skarb Państwa - Lasy Państwowe N. S. wniosło w dniu [...] kwietnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż zaskarżona decyzja wywołuje dla Nadleśnictwa Spała negatywne skutki, ponieważ działki oznaczone nr [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym Dąbrówka zostały przekazane w trwały zarząd i użytkowanie Lasom Państwowym N. S. W ramach trwałego zarządu gruntem N. S., działając w dobrej wierze, poczyniło znaczne nakłady finansowe na zalesienie gruntów i wykonanie zbiegów związanych z uprawami leśnymi. Zwrot przejętych nieruchomości bez orzeczenia o rozliczeniu poniesionych nakładów spowoduje powstanie po stronie N. ewidentnej szkody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreśliło, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji rozstrzyga kwestie prawne, które prowadzą do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w tym postępowaniu nie może być natomiast rozważana sprawa nakładów na przejęte nieruchomości, poniesionych przez N. S. Na decyzję ostateczną Lasy Państwowe N. S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że spełnione zostały przesłanki niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa, a w szczególności, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Kolegium wydana została w oparciu o zapisy protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego, z którego nie wynika, że większa część gospodarstwa rolnego nie leżała odłogiem. Brak natomiast uzasadnienia decyzji powoduje, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 528/08 oddalił skargę. Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stanowił ujawniony w toku postępowania administracyjnego fakt, iż decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, a tym samym nieposiadającej zdolności prawnej. Jest bezspornym, że traktowany jako strona w postępowaniu o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego K. S. nie żył od 1960 r., a zatem nie mógł być stroną tego postępowania i to od momentu jego wszczęcia. Każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od przyczyny jej ustalenia. Stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy podmiot wymieniony w art. 29 w związku z art. 30 k.p.a., co w odniesieniu do osób fizycznych oznacza osoby mające zdolność prawną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o ile mogą wykazać się jednocześnie interesem prawnym do występowania w danej sprawie na prawach strony, to znaczy odpowiadają wymaganiu stawianemu przez art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności. W przypadku, gdy dojdzie do wydania decyzji w stosunku osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108). Orzekający w niniejszej sprawie organ administracji postąpił zatem prawidłowo stwierdzając z tego powodu nieważność decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] września 1977 r., jako skierowanej do osoby nieżyjącej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka w przedmiocie istnienia, bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem roszczenia dotyczące zwrotu nakładów finansowych poniesionych przez stronę skarżącą w ramach trwałego zarządu i użytkowania nieruchomości nie mogły być brane pod uwagę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Skarb Państwa N. S. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości w skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego, przez: - niezastosowanie art. 922, art. 924 i 925 Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie faktu, że spadkobiercy K. S. przyjęli spadek wprost z chwilą jego śmierci, - pominięcie zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów art. 2 ust.1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym; 2) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. przez uznanie, iż stroną postępowania był K. S. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego organu wskazał, że z treści decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] września 1977 r. nie wynika, aby stroną postępowania był K. S. Wynika to z brzmienia punktu 1 tej decyzji stanowiącego, że przejęciu podlegały nieruchomości rolne "figurujące w rejestrze ewidencji gruntów na Ob. K. S.". Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z takiego zapisu nie można wywodzić, że K. S. był stroną postępowania. Rejestr ewidencji gruntów nie jest bowiem aktualizowany z urzędu i często występują w nim osoby zmarłe. Faktycznie stronami postępowania byli w 1977 r. spadkobiercy K. S. W myśl art. 924 i 925 k.c., spadkobiercy nabyli spadek z chwilą otwarcia spadku, tj. w dacie śmierci K. S. Zgodnie z art. 922 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przeszły na spadkobierców z chwilą jego śmierci, przy czym żaden ze spadkobierców nie złożył oświadczenia o odrzuceniu spadku. W tych warunkach, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie uznał, iż stroną postępowania w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w Czerniewicach był K. S. Jako strony tego postępowania potraktowani zostali spadkobiercy zmarłego, którzy wówczas odbierali korespondencję związaną z wydaniem decyzji. Potwierdza to uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym wskazano, że w dacie śmierci K. S. jego następcami prawnymi byli spadkobiercy. Jednocześnie w skardze kasacyjnej podniesiono, iż w aktach sprawy dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego brak jest dokumentu świadczącego, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiła własność K. S. lub jego spadkobierców, co zresztą zauważyło zarówno Kolegium w swoich decyzjach, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku. Skoro więc osoby te nie wykazały swoich praw do nieruchomości, to nie można uznać, aby mogły mieć prawa strony w niniejszej sprawie. Przy tych wątpliwościach Sądu i Kolegium należałoby uznać, że J. R. nie miała legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] września 1977 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, natomiast z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego z przyczyn określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, którym w tym przypadku jest przepis art. 28 kpa, należy stwierdzić, że jest to zarzut niezasadny. Sąd I instancji nie popełnił błędu uznając, że decyzja Naczelnika Gminy C. z dnia [...] września 1977 r. została wydana w stosunku do nieżyjącego już wówczas K. S. Postanawiając w decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości – jak to określono – "figurującej w ewidencji gruntów na K. S." organ ukształtował sytuację prawną dotychczasowego jej właściciela w ten sposób, że pozbawił go własności tej nieruchomości. Zatem jako strona, o której prawach i obowiązkach orzekał Naczelnik Gminy C. w decyzji z [...] września 1977r., był nieżyjący K. S. Orzekanie o prawach podmiotowych może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy prawa te istnieją. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci, zatem decyzja orzekająca o prawach i obowiązkach osoby zmarłej jest obarczona wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 pkt. 2, 4 i 5 kpa; była bowiem skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w chwili jej wydania i ta niewykonalność miała charakter trwały. W świetle powyższego nie można mieć wątpliwości, że decyzja Naczelnika Gminy C. z 1977 r. jest obarczona kwalifikowanymi wadami, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. W związku z zarzutem odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że na prawo do spadku po zmarłym K. S. jego spadkobiercy mogli powoływać się dopiero z chwilą stwierdzenia nabycia przez nich spadku prawomocnym postanowieniem sądu. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 k.c. domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą, powstaje dopiero po uzyskaniu przez tę osobę stwierdzenia nabycia spadku. Spadkobiercy K. S. uzyskali stwierdzenie nabycia spadku po nim dopiero w czasie trwania postępowania wszczętego wnioskiem J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa. W związku z tym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez uznanie, iż stroną postępowania był K. S. Z tych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 922, art. 924 i 925 k.c. przez ich niezastosowanie, pomijając już fakt, że dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał obowiązku stosowania wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej jako "pominięcie zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów art. 2 ust.1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym", ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisu procedury sądowoadministracyjnej, której w ten sposób uchybił Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może samodzielnie formułować czy uzupełniać braków skargi kasacyjnej. W świetle przedstawionych okoliczności zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, co równocześnie oznacza, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.