I SA/Go 550/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Andrzejewska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia 1. Uchyla zaskarżone postanowienie w całości. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wspólnota Mieszkaniowa [...] (powoływana dalej jako: "skarżąca", "strona", "Wspólnota"), reprezentowana przez adwokata wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (powoływanego dalej jako: "organ", "Kolegium") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Postanowieniem tym Kolegium pozostawiło bez rozpatrzenia odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].Burmistrz określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości wielolokalowej położonej w [...] za okres od 1-31.03.2018 r., 1-31.05.2018 r., 1-30.06.2018 r. i 1-30.09.2018 r. Od powyższej decyzji skarżąca, za pośrednictwem organu pierwszej instancji wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 60 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez bezpodstawne określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w wysokości innej niż określona w złożonej deklaracji oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że wszystkie odpady z nieruchomości przy ul. [...] były zbierane jako frakcja odpadów zmieszanych. W uzasadnieniu odwołania Wspólnota podniosła, że odpady zmieszane stwierdzono tylko kilka razy i jedynie w dwóch pojemnikach na trenie nieruchomości, do których dostęp miały osoby spoza nieruchomości. Nie oznacza to, że Wspólnota Mieszkaniowa nie segregowała oddawanych odpadów Odwołanie to nie zostało przez stronę podpisane. W dniu 14 stycznia 2019 r. Burmistrz przekazał odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Jednocześnie zaznaczył, że odwołanie to nie spełnia wymagań określonych w art. 222 Ordynacji podatkowej. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 222 i 228 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800) pozostawiło ww. odwołanie bez rozpatrzenia. W motywach uzasadnienia tego postanowienia organ wyjaśnił, że nie załączono żadnych dowodów uzasadniających tezy zawarte w odwołaniu, a w jego uzasadnieniu lakonicznie powtórzono zarzuty decyzji (wysokość opłaty nie zgadza się zadeklarowaną wysokością oraz odpady zmieszane wystąpiły w 2 kontenerach, bo mają do nich dostęp osoby postronne). Ponadto Kolegium stwierdziło, że odwołanie nie zostało podpisane, co stanowi brak formalny, jednakże z uwagi na cięższą wadę pisma (tj. niespełnienie przesłanek z art. 222 Ordynacji), nie wzywano pełnomocnika do uzupełnienia pisma, ponieważ po podpisaniu, odwołanie nadal nie podlegałoby rozpatrzeniu z uwagi na ww. braki. Na powyższe postanowienie Wspólnota wniosła skargę zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 169 § 1 w związku z art. 235 Ordynacji podatkowej poprzez zaniechanie wezwania skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej do uzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 228 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej poprzez błędne wydanie postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania pomimo tego, że organ odwoławczy nie umożliwił skarżącej uzupełnienia stwierdzonych przez siebie braków formalnych odwołania w sytuacji, gdy był do tego zobowiązany; 3. naruszenie zasad ogólnych postępowania podatkowego: zasady praworządności uregulowanej w art. 120 Ordynacji podatkowej, zasady wzbudzania zaufania do organów podatkowych uregulowanej w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej oraz zasady przekonywania uregulowanej w art. 124 Ordynacji podatkowej, gdyż pozostawienie odwołania bez rozpoznania z powodu braków formalnych bez wymaganego prawem wezwania strony do uzupełnienia tego braku formalnego, stanowi rażącą obrazę procedury podatkowej i niezrozumiałe dla podatnika uniemożliwianie mu merytorycznego rozpoznania jego sprawy. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł; oraz orzeczenie, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarżąca podniosła, że w art. 168 § 1 Ordynacji podatkowej ustawodawca expressis verbis wskazał, że odwołanie stanowi jeden z rodzajów podania w postępowaniu podatkowym. Natomiast zarówno w doktrynie jak i w judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż skoro odwołanie stanowi rodzaj podania odpowiednie zastosowanie znajdują do niego przepisy art. 169 § 1, § 2 i § 3 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że w przypadku niespełnienia wymogów określonych dla odwołania w art. 222 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy drugiej instancji ma obowiązek wezwać odwołującego się do uzupełnienia tego braku formalnego odwołania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Dopiero bezskuteczny upływ powyższego terminu uprawnia organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 228 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że odwołanie skarżącej miało braki niepodlegające uzupełnieniu, dlatego też organ administracji publicznej nie wyzwał do ich uzupełnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] określającej Wspólnocie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości wielolokalowej położonej w [...] za okres od 1-31.03. 2018r., 1-31.05. 2018 r., 1-30.06.2018 r. i 1-30.09.2018r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek stwierdzenia przez organ, że złożone przez stronę odwołanie nie zawiera żadnych dowodów uzasadniających tezy w nim zawarte a tym samym zawiera braki niepodlegające uzupełnieniu. Z takim stanowiskiem nie godzi się skarżąca wskazując że w przypadku niespełnienia wymogów określonych dla odwołania w art. 222 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy drugiej instancji ma obowiązek wezwać odwołującego się do uzupełnienia tego braku formalnego w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. W świetle tak zakreślonego przedmiotu sporu wyjaśnić należy, że stanowisko organu jest błędne. Jak słusznie zauważyła skarżąca odwołanie od decyzji jest rodzajem podania o czym stanowi wprost treść art. 168 § 1 Ordynacji podatkowej. Stosownie do treści art. 168 § 2 Ordynacji podatkowej podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adres (miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności) lub adres do doręczeń w kraju, identyfikator podatkowy, a w przypadku nierezydentów - numer i serię paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość, lub inny numer identyfikacyjny, o ile nie posiadają identyfikatora podatkowego, a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokółu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Jeżeli podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3 art. 168 Ordynacji podatkowej). Nadto, zgodnie z regulacją art. 222 Ordynacji podatkowej odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Zarzutem będzie podniesienie okoliczności, których uwzględnienie w trakcie postępowania powinno wywrzeć wpływ na treść wydanej decyzji podatkowej. Najogólniej rzecz biorąc, treścią zarzutów przeciw decyzji powinno być wskazanie, na czym polegała wada stosowania prawa przez organ podatkowy przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji. Strona może kwestionować poprawność dokonanych przez organ podatkowy ustaleń co do obowiązywania bądź treści normy prawnej, na podstawie której wydano decyzję w pierwszej instancji, jak też i zarzucać, że decyzja została oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Może to być wynikiem – na przykład – naruszenia przez organ podatkowy obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czy też wadliwej oceny poszczególnych dowodów, itp. Strona może kwestionować poprawność przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną oraz formułować w odwołaniu od decyzji zarzuty dotyczące błędów w ustaleniu konsekwencji prawnych udowodnionego stanu faktycznego. Należy zauważyć, że podatnik w odwołaniu od decyzji podatkowej nie musi używać terminu "zarzuty", wystarczy, że ze sformułowań odwołania wynika niezgodność z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy odwołanie wskazuje na istnienie innego stanu faktycznego, niż to wynika z treści zaskarżonej decyzji. Z kolei określenie istoty i zakresu żądania należy rozumieć jako obowiązek wnoszącego odwołanie wskazania czego w danym postępowaniu odwoławczym się domaga, w szczególności, czy domaga się zmiany czy też uchylenia decyzji, czy tylko jej części. Wskazanie natomiast dowodów uzasadniających żądanie dotyczy przytoczenia w odwołaniu tych dowodów, które potwierdzają żądania i wnioski strony; chodzi tu o te dowody, które składają się na materiał sprawy (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 1893/11; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych przepisów wynika zatem, że dla uruchomienia toku instancji nie jest wystarczające to, że strona zamanifestuje swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia i wyrazi wolę, aby sprawa została rozpatrzona przez organ wyższego stopnia. Odwołanie musi bowiem spełniać wymogi, o których mowa w art. 168 i 222 Ordynacji podatkowej. W sytuacji, gdy odwołanie nie zawiera ww. elementów, organ odwoławczy winien potraktować je jak każde podanie, a zatem zastosować art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej. W przepisach Ordynacji podatkowej ustawodawca traktuje jako braki formalne wszystkie braki podania (odwołania), co skutkuje tym, że jest tylko jedna procedura sanowania tychże braków. Stosownie do treści art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Jedynie w przypadku braku adresu wnoszącego podanie organ podatkowy obowiązany jest pozostawić podanie bez rozpatrzenia, bez uprzedniego wezwania (art. 169 § 1a Ordynacji podatkowej) [por. S. Presnarowicz, Komentarz do art. 222 Ordynacji podatkowej, Teza 2, LEX]. Z akt sprawy wynika, że w spornym odwołaniu wskazano adres osoby wnoszącej to odwołanie, tym samym nie można podzielić wniosku organu, że zawierało ono braki niepodlegające uzupełnieniu. W odwołaniu tym wskazano zarzuty przeciw decyzji oraz określono istotę i zakres żądania. W ocenie organu nie zawiera ono żadnych dowodów uzasadniających poniesione tezy. Zaznaczyć jednak należy, że warunek ten nie ma charakteru obligatoryjnego by odwołanie poddać rozpatrzeniu. Dzieje się tak wówczas, gdy strona kwestionuje jedynie ocenę zebranych dowodów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Ke 37/14). W ocenie Sądu z uzasadnia spornego odwołania, mimo, iż jest bardzo lakoniczne, można wywieść, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy mieć na uwadze, że wymagania formalne stawiane odwołaniu w postępowaniu podatkowym muszą być oceniane w sposób niekolidujący z zasadami dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz sądowej kontroli decyzji administracyjnych (por. A Kabat, Komentarz do art. 222 Ordynacji podatkowej, Teza 2, LEX). Nie budzi jednak wątpliwości fakt, że sporne odwołanie nie zostało przez stronę podpisane. Zawiera ono zatem brak formalny, do którego usunięcia organ winien wezwać stronę, na podstawie art. 169 § 1Ordynacji podatkowej. Uwzględniając powyższe okoliczności podzielić należy podniesione w skardze zarzuty. Wydając bowiem skarżone w sprawie postanowienie organ naruszył art. 169 § 1, art. 228 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej nie umożliwił bowiem stronie uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych. Taka postawa organu niewątpliwie narusza także zasady postępowania określone w art. 120, 121 § 1 oraz art. 124 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którymi organ winien działać na podstawie przepisów prawa; prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić uwagi wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Wobec stwierdzonych w sprawie uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżone postanowienie w całości. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.