II GSK 1049/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 493/09 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowych i odmowy przyznania uzupełniającej płatności zwierzęcej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. T. na rzecz Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 493/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę K. T. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. K. T. ubiegał się o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 do grup upraw JPO do powierzchni 27,92 ha, do grup upraw UPO do powierzchni 8,30 ha oraz do grup upraw JPO-TUZ do powierzchni 18,70 ha. Decyzją z dnia 2 lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. z/s w L. przyznał rolnikowi płatności JPO i UPO, odmówił natomiast płatności tzw. zwierzęcej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem odmowy przyznania płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych była zerowa wartość wskaźnika DJP, wynikająca z informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych, a tym samym niespełnienie warunków określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm. - dalej: rozporządzenia MRiRW). Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że beneficjent pierwszy wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożył 14 maja 2008 r., zatem jego uprawnienia do płatności zwierzęcych należało ocenić według § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. Zdaniem organu odwołujący się nie spełnił warunków przyznania płatności zwierzęcej, gdyż w okresie referencyjnym tj. od dnia 15 września 2007 r. do dnia 14 marca 2008 r. nie był posiadaczem bydła, lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Ustalono, że skarżący wniosek o zarejestrowanie siedziby stada złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w I. z/s w L. w dniu 28 kwietnia 2008 r. W dniu 5 maja 2008 r. Kierownik Biura wydał zaświadczenie o zarejestrowaniu siedziby stada oraz potwierdził nadanie numeru siedziby stada: [...]. Jednak wydanie zaświadczenia o zarejestrowaniu siedziby stada nie jest równoznaczne z zarejestrowaniem zwierząt w systemie IRZ (Identyfikacja i Rejestracja Zwierząt) Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. W celu dokonania rejestracji zwierząt w systemie IRZ należy najpierw uzyskać numer identyfikacyjny posiadacza zwierzęcia gospodarskiego, zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), a następnie zwrócić się o nadanie numeru siedziby stada. W ocenie organu rolnik spełnił dwie pierwsze przesłanki, tj. uzyskał numer identyfikacyjny producenta oraz numer siedziby stada. Organ odwoławczy podkreślił, że § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 marca 2008 r. uzależnia przyznanie płatności zwierzęcych od spełnienia dwóch przesłanek, tj. posiadania zwierząt i wpisania lub zgłoszenia ich do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych w wymaganym przez prawo okresie referencyjnym. Odwołujący się nie spełnił drugiej przesłanki, co uzasadniało odmowną decyzję. Organ odwoławczy przyznał, że art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) w istocie wyłącza obowiązek posiadania w okresie referencyjnym zwierząt gospodarskich, wpisanych lub zgłoszonych do ww. rejestru, jednakże dotyczy on sytuacji, gdy przejmującemu gospodarstwo przysługują płatności, o które ubiega się przekazujący. Przepis ma zastosowanie w sytuacji, gdy w danym roku przekazujący złożył wniosek o przyznanie płatności, o które następnie, na zasadzie tzw. "wniosku transferowego", w tym samym roku ubiega się przejmujący gospodarstwo rolne. Za taką interpretacją ww. przepisu przemawia również konstrukcja pkt 2 wymienionego art. 21 ust. 1, ww. ustawy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oparł się na ustaleniach, że skarżący nabył (wraz z małżonką) grunty gospodarstwa rolnego w drodze darowizny od teściów, a z aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 22 kwietnia 2008 r. nie wynika, by przedmiotem darowizny były również zwierzęta gospodarskie. Następnie skarżący zgłosił do rejestru w dniu 5 maja 2008 r., siedzibę stada, natomiast przemieszczenie zwierząt w dniu 9 maja 2008 r. Z deklaracji rolnika wynikało, że nabycie zwierząt nastąpiło w wyniku umowy kupna-sprzedaży. Skarżący przyznał, że wcześniej nie był posiadaczem zwierząt. W tym stanie rzeczy - zdaniem Sądu I instancji - organy zasadnie uznały, że w świetle obowiązujących przepisów rolnikowi nie przysługiwały płatności uzupełniające do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę tzw. płatności zwierzęce za 2008 rok. W ocenie WSA z przepisów jasno wynika, że ustalono dwa okresy referencyjne: od 1 kwietnia 2005r. do 31 marca 2006 r. - dla rolników, którzy wcześniej prowadzili działalność (§ 5 rozporządzenia MRiRW) i byli beneficjentami pomocy w ramach wspólnej polityki rolnej i od 15 września roku poprzedzającego złożenie wniosku do dnia 14 marca roku złożenia wniosku - dla rolników "nowych" (§ 6 ww. aktu wykonawczego). Sąd I instancji stwierdził, że treść § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. - w brzmieniu "w przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o systemach wsparcia bezpośredniego, płatność zwierzęca, o którą ubiegał się przekazujący, jest przyznawana w danym roku przejmującemu niezależnie od tego, czy przejmujący posiadał lub posiada bydło lub owce lub kozy lub konie" - jest jasna i nie wymaga żadnej wykładni. Na mocy tego przepisu płatność zwierzęcą może uzyskać wyłącznie rolnik, który przejmuje gospodarstwo rolne po złożeniu przez przejmującego stosownego. W ocenie Sądu oczywistym jest, że przejmujący nabędzie prawo do płatności zwierzęcej o ile przekazujący spełniał warunki posiadania zwierząt w którymś ze wskazanych okresów referencyjnych. Wbrew zarzutowi skargi o nieprawidłowym interpretowaniu przez organy Agencji art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 według WSA nie ulega wątpliwości, że przepisy te expressis verbis regulują sytuację, w których do przekazania gospodarstwa rolnego dochodzi po złożeniu wniosku o przyznanie płatności. Sąd nie dopatrzył się rażącej sprzeczności między stanowiskiem organów a pojęciem "przekazania gospodarstwa" w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, stanowicym, że przekazanie oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Ostatecznie Sąd I instancji uznał, iż w stanie faktycznym sprawy przepisy art. 21 ust. 1 ustawy oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia nie mogły mieć zastosowania przy ocenie uprawnień skarżącego do uzupełniających płatności zwierzęcych. WSA wskazał, iż dostrzega "milczenie" normodawcy odnośnie sytuacji gdy przekazanie gospodarstwa rolnego wraz ze zwierzętami nastąpiło przed końcowym okresem składania wniosków o płatności w danym roku, a przekazujący wniosku nie złożył. Stwierdził jednak, że rolnicy chcąc skorzystać z prawa do płatności powinni dostosowywać swe działania do uregulowań prawnych. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości, przez K. T. skargą kasacyjną, w której wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm. Powołując art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego przez błędną wykładnię tj.: - art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez pominięcie faktu, że Skarżący jest osobą przejmującą gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 74 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004, - § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. poprzez jego błędną wykładnię, - § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. poprzez jego niezastosowania w sprawie, - uchybienie art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd, że doszło do naruszenia prawa procesowego przez organ, a mianowicie do pogwałcenia określonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania strony o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki (nie poinformowano strony o konieczności złożenie wniosku referencyjnego). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji w sposób błędny zinterpretował i niewłaściwie zastosował ten przepis. Nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że rolnicy chcąc skorzystać z prawa do płatności powinni dostosowywać swe działania do uregulowań prawnych. Zdaniem strony doszło nadto do naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie go o jego prawach i obowiązkach a mianowicie niepoinformowanie strony postępowania o konieczności złożenia wniosku referencyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W podstawach, na których ją oparto, wskazano naruszenie prawa materialnego zarówno przez błędną wykładnią jak i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Wobec powyższego w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów błędnej wykładni. Tylko prawidłowo wyinterpretowana norma prawa materialnego wskazuje bowiem jakie okoliczności faktyczne są w sprawie istotne. Ustalony stan faktyczny - przez jego zestawienie z hipotezą określonej normy prawnej - rzutuje zaś na zastosowanie prawa materialnego (subsumcja). Istota sporu w rozpoznawanym przypadku dotyczy płatności zwierzęcej, w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tzn. płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, określonych ww. przepisem. Nie jest kwestionowane, że wniosek skarżącego, który wszczął postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie, był jego pierwszym wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej. W świetle powyższego rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej wymagało rozważenia zastosowanie § 6 ww. rozporządzenia. Ustęp 1 ww. artykułu reguluje bowiem warunki uzyskania płatności zwierzęcej w przypadku gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej. Zgodnie z tym przepisem "W przypadku gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwanej dalej "ustawą", płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie". Przytoczone uregulowanie w sposób jednoznaczny uzależnia zatem uprawnienie rolnika - występującego po raz pierwszy z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej - do płatności zwierzęcej od posiadania lub zgłoszenia do stosownego rejestru określonych zwierząt w określonym czasie. Odstępstwo od tego wymogu dotyczy tylko ściśle określonych sytuacji. Jedna z nich dotyczy przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, uregulowanego przepisem objętym zarzutami skargi kasacyjnej, tj. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ww. art. 21 ust. 1 stanowi, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu jeżeli: 1) przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 2) przejmujący złoży wniosek do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. "Przekazanie gospodarstwa rolnego" art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004 - do którego odsyła przytoczone wyżej uregulowanie - definiuje jako sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Z treści powyższych przepisów (tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia MR i RW z dnia 14 marca 2008 r., art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004) wywieść zatem należy, iż rolnik przejmujący gospodarstwo rolne - który nie składał uprzednio wniosków o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej - może skutecznie domagać się przyznania płatności zwierzęcej także gdy w okresie referencyjnym (od 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku) nie był posiadaczem zwierząt ani też w tym czasie nie zgłosił ich do stosownego rejestru – ale tylko wówczas, gdy przejmuje gospodarstwo rolne po złożeniu przez przekazującego wniosku m.in. o uzupełniającą płatność zwierzęcą, a nadto przekazujący spełniał prawem przewidziane warunki przyznania tej płatności, w tym warunek posiadania zwierząt w którymś ze wskazanych wyżej okresów referencyjnych. W pełni zgodzić należy się zatem z poglądem, że art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jako podstawa prawna przyznania płatności zwierzęcej - znajdzie zastosowanie, jedynie jeśli w danym roku przekazujący złożył wniosek o przyznanie płatności, a następnie, w tym samym roku, wnioskiem "transferowym" o przyznanie tej płatności wystąpi przejmujący gospodarstwo rolne. Trafny jest też poczyniony w sprawie wywód, że za taką interpretacją ww. przepisu przemawia brzmienie jego pkt 2. Skoro stanowi on, że płatności przysługują jeżeli przejmujący złoży wniosek do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, to oczywiste jest, iż w tym samym roku muszą zostać złożone dwa wnioski: 1/ wniosek przekazującego gospodarstwo o przyznanie płatności na dany rok, 2/ wniosek przejmującego - mający na celu przejęcie płatności, o które wystąpił przekazujący. Przedstawione uregulowania świadczą o tym, że sam fakt przejęcie gospodarstwa w sposób określony art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, nie jest samodzielną przesłanką, wystarczającą do przyznania omawianej płatności. Wobec powyższego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego i § 6 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 marca 2008 r. są nietrafne. Mając na uwadze niekwestionowane w sprawie ustalenia, że przed przejęciem gospodarstwa rolnego przekazujący nie wnieśli o przyznanie płatności, przyjmujący zaś w okresie referencyjnym nie posiadał bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych - stwierdzić trzeba, że skarżący nie spełnił określonych ww. przepisami warunków uzyskania płatności, chybiony jest zatem zarzut wadliwego ich zastosowania. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, niezasadnie skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 marca 2008 r. Przepis ten stanowi o uprawnieniu przejmującego do płatności zwierzęcej - niezależnie od tego, czy posiadał on lub posiada bydło lub owce, lub kozy, lub konie - ale tylko gdy o płatność tą ubiegał się przekazujący, co w rozpoznawanej sprawie poza sporem nie miało miejsca. Stan faktyczny sprawy wykluczał zatem zastosowanie ww. regulacji. Skoro przyznanie płatności uzasadnione jest tylko o ile wnioskodawca spełnia prawem przewidziane wymogi - oczywiste jest, że musi on dostosowywać swe działania do uregulowań prawnych. W końcu nie można WSA postawić skutecznego zarzutu niedostrzeżenia, że w postępowaniu administracyjnym uchybiono zasadzie określonej art. 9 k.p.a. Trafnie WSA wyjaśnił bowiem, że według art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, przy czym - w myśl ust. 2 pkt 3 ww. artykułu - organ udziela stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - na ich żądanie. Tym samym w okolicznościach sprawy nie można przyjąć, aby to brak informacji ze strony organu co do przesłanek koniecznych do uzyskania płatności był przyczyną nieuwzględnienia wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje jej oddaleniem. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.