I GZ 363/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2020 r., sygn. akt I SO/Gl 3/20 w zakresie wymierzenia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sprawie z wniosku K. I. w przedmiocie wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenie. NSA/post.1 – postanowienie "ogólne" UZASADNIENIE Pismem z [...] marca 2020 r. K. I. wystąpił do WSA w Gliwicach z wnioskiem o wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), za nieprzekazanie w terminie skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż skargę wniósł 30 grudnia 2019 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą organu tzn. za pośrednictwem Oddziału w S. i w B. – B. W ocenie skarżącego termin do przekazania skargi Sądowi upływał 29 stycznia 2020 r. natomiast skarga wraz z odpowiedzią na skargę wpłynęła do Sądu dopiero 7 lutego 2020 r. a zatem po upływie 30-dniowego terminu. W odpowiedzi na wniosek pełnomocnik organu wniosła o niewymierzanie grzywny i wyjaśniła, że ww. skarga nie została wniesiona do elektronicznej skrzynki podawczej (ESP) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o czym skarżący został poinformowany pismem z [...] grudnia 2019 r. Tym samym zdaniem pełnomocnika termin na złożenie odpowiedzi na skargę należy liczyć od daty wpływu do ZUS skargi przekazanej przez Sąd tj. 7 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 9 października 2020 r., sygn. akt I SO/Gl 3/20 po rozpoznaniu wniosku K. I. o wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. postanawił: nałożyć na Zakład Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w kwocie 200 zł (dwieście złotych). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że unormowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi regulację prawną mającą na celu dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz zapobieganie przetrzymywaniu skarg przez te organy. Wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję represyjną, która służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), ma ono także na celu funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2012 r. sygn. I OZ 328/12, z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I OZ 1039/11, z 27 września 2011 r. sygn. akt II GZ 431/11, z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OZ 594/11). W ocenie Sądu wniosek K. I. o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych za nieprzekazanie Sądowi skargi, zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Gl 154/20, zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ otrzymał powyższą skargę w dniu 30 grudnia 2019 r., co wynika z urzędowego poświadczenia przedłożenia. Kwestia terminu i sposobu jej złożenia została również przesądzona w wyroku z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 154/20, w którym uchylono decyzję z [...] listopada 2019 r. nr [...] w zaskarżonej części. W uzasadnieniu ww. orzeczenia podkreślono, że skarga została wniesiona 30 grudnia 2019 r., za pośrednictwem e-PUAP organu. Tym samym zdaniem Sądu organ był obowiązany do przekazania skargi w terminie 30 dni od jej otrzymania, który to termin upłynął bezskutecznie w dniu 29 stycznia 2020 r. Tymczasem organ nadał, za pośrednictwem poczty, skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi dopiero w dniu 6 lutego 2020 r., a zatem po upływie 30-dniowego terminu do jej przekazania. Sąd określając wysokość grzywny miał na uwadze stopień winy organu, okres jaki faktycznie upłynął pomiędzy złożeniem skargi a przekazaniem jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, brak istnienia obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy. Wysokość wymierzonej grzywny jest w opinii Sądu adekwatna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie należy wskazać, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie górną granicę określono w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd uwzględniając zatem, że organ przekroczył trzydziestodniowy termin o około tydzień uznał, że grzywna w wysokości 200 zł będzie wystarczająca dla osiągnięcia celów dyscyplinujących, represyjnych oraz prewencyjnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od wymierzenia grzywny. Ewentualnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie organu rentowego Sąd I instancji naruszył art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 tej ustawy, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że brak było ku temu przesłanek. W pierwszej kolejności organ wskazał, że wypełnił dyspozycję wynikającą z art. 54 § 1 p.p.s.a. przekazując skargę do WSA w Gliwicach wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Organ rentowy wskazał, że umożliwia przekazywanie pism w formie dokumentów elektronicznych za pośrednictwem portalu Platformy Usług Elektronicznych. Portal PUE jest elektroniczną skrzynką podawczą ZUS. W przypadku, gdy klient ZUS pomijając ESP na PUE prześle wniosek na konto ZUS na ePUAP, ZUS uznaje, że wniosek taki nie został złożony skutecznie. Wszelkiego rodzaju dokumenty elektroniczne, kierowane do ZUS, mogą być wniesione jedynie poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą organu (art. 63 § 1 k.p.a.), czyli przez portal PUE. Skarga na decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2019 r. nie został wniesiona prze skarżącego do elektronicznej skrzynki podawczej (ESP) ZUS. W związku z powyższym za wiążący dla organu rentowego termin na złożenie odpowiedzi na skargę należy uznać termin liczony od daty wpływu do ZUS skargi przekazanej przez WSA w Gliwicach według właściwości tj. 7 stycznia 2020 r. Organ wskazał również, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny. Skarżący nie poniósł żadnych negatywnych konsekwencji przekazania skargi do sądu z kilkudniowym opóźnieniem. Opóźnienie było nieznaczne i nie spowodowało opóźnienia w jej rozpoznaniu. Nie może być też mowy o zaniedbaniu organu, który szczegółowo wyjaśnił przyczyny przekazania skargi po terminie. Ponadto organ wskazał, że uchybienie przez organ trzydziestodniowemu terminowi o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia, organ przekazał sądowi akta wraz z odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast niezachowanie terminu 30-dniowego, wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. skutkować może wymierzeniem grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Stanowi on bowiem, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia organowi grzywny jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 ppsa. Sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii dotyczącej odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny z uwagi na fakt iż ww. skarga nie została wniesiona do elektronicznej skrzynki podawczej (ESP) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a za pośrednictwem platformy ePUAP należy wskazać, że kwestia terminu i sposobu złożenia skargi została przesądzona w wyroku z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 154/20, w którym uchylono decyzję z [...] listopada 2019 r. nr [...] w zaskarżonej części. Powyższy wyrok jest już prawomocny. W uzasadnieniu ww. orzeczenia podkreślono, że skarga została wniesiona 30 grudnia 2019 r., za pośrednictwem e-PUAP organu. Tym samym zdaniem Sądu I instancji organ był obowiązany do przekazania skargi w terminie 30 dni od jej otrzymania, który to termin upłynął bezskutecznie w dniu 29 stycznia 2020 r. Tymczasem organ nadał, za pośrednictwem poczty, skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi dopiero w dniu 6 lutego 2020 r., a zatem po upływie 30-dniowego terminu do jej przekazania. Ponadto z urzędowego poświadczenia przedłożenia również wynika, że organ otrzymał powyższą skargę w dniu 30 grudnia 2019 r. Zatem skoro wystąpiła zwłoka 7 dni w przekazaniu skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę to Sąd na wniosek skarżącego mógł orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Jak wskazał w uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji określając wysokość grzywny miał na uwadze stopień winy organu, okres jaki faktycznie upłynął pomiędzy złożeniem skargi a przekazaniem jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi oraz brak istnienia obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy. Wysokość wymierzonej grzywny jest w opinii Sądu adekwatna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Należy również wskazać, że błędne jest stanowisko organu rentowego podniesione w zażaleniu, że uchybienie przez organ trzydziestodniowemu terminowi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia, przekazał on sądowi akta wraz z odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku. Jak wynika z orzecznictwa i piśmiennictwa, z wnioskiem o wymierzenie grzywny skarżący może wystąpić w każdym czasie po upływie terminu określonego w art. 54 § 2. Nie ma podstaw do przyjęcia, że sąd nie może takiego wniosku uwzględnić i wymierzyć organowi grzywny wówczas, gdy organ z uchybieniem terminu z art. 54 § 2 wypełnił obowiązek określony w tym przepisie i przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po złożeniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny, ale przed jego rozpatrzeniem przez sąd [jak to uważał J.P. Tarno, Prawo (2006), s. 166–167; odmiennie tenże, Prawo (2012), s. 200]. Sformułowanie art. 55 § 1 "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd [...] może orzec o wymierzeniu organowi grzywny [...]" oznacza, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków z art. 54 § 2 w terminie określonym w tym przepisie (tak też postanowienia NSA: z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 156, i z dnia 9 lutego 2010 r., I OZ 78/10, LEX nr 558239, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 7/14, LEX nr 1622292). Trafnie WSA w Olsztynie w postanowieniu z dnia 2 marca 2010 r., II SO/Ol 42/09, LEX nr 560396, zwrócił uwagę, że samo wykonanie obowiązku, określonego w art. 54 § 2, nie uzasadnia odstąpienia od wymierzenia grzywny. Wymierzenie grzywny w takiej sytuacji nie tylko pełni funkcję represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Takie stanowisko zajął również ten Sąd w postanowieniu z dnia 17 marca 2009 r., II SO/Ol 33/08, LEX nr 489774, podkreślając, że wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 nie ma jedynie na celu dyscyplinowania organu, ale stanowić ma również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd może uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, mimo że spełnienie przez organ obowiązku nastąpiło, zanim jeszcze skarżący wniósł o wymierzenie kary grzywny, i bez względu na okoliczność, że uchybienie terminu spełnienia obowiązków z art. 54 § 2 wynosiło zaledwie kilka dni. Również w postanowieniach z dnia 2 września 2008 r., II GZ 171/08, LEX nr 517341, i z dnia 30 listopada 2010 r., I OZ 895/10, LEX nr 653783, NSA stwierdził, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 z uchybieniem terminu nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny (tak też przyjął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 7/14, LEX nr 1622292). Pogląd ten akceptuje również D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, PPP 2009, nr 10, s. 73–78; por. również przytaczane tam inne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii. Takie stanowisko tkwi również u podstaw poglądu NSA wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 2, że: "przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.s.a. organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę". Zatem należy się zgodzić z Sądem I instancji, że unormowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję represyjną, która służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), ma ono także na celu funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Z wnioskiem o wymierzenie grzywny skarżący może wystąpić w każdym czasie po upływie terminu określonego w art. 54 § 2. Sąd może uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, mimo że spełnienie przez organ obowiązku nastąpiło, zanim jeszcze skarżący wniósł o wymierzenie kary grzywny, i bez względu na okoliczność, że uchybienie terminu spełnienia obowiązków z art. 54 § 2 wynosiło zaledwie kilka dni. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji