II OSK 3759/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 367/19 w sprawie ze skargi T. J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją stwierdzającą wygaśnięcie decyzji w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 367/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę T. J. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 23 stycznia 2019 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 5 listopada 2018 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia 21 maja 2018 r., stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 27 lipca 2004 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł T. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na postanowienie Z. WINB z dnia 23 stycznia 2019 r. wskutek stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to stwierdzenie Sąd oparł na błędnym założeniu, że wskazywane przez skarżącego wady przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania w zakresie ustalania przesłanek do wznowienia postępowania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd Wojewódzki postępowania organu odwoławczego rażąco naruszającego zasadę obiektywizmu, a polegającego na występowaniu w roli pełnomocnika strony, poprzez przedkładanie organowi I instancji pełnomocnictwa udzielonego przez Z. i E. D. panu A. J.; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r. do argumentacji prezentowanej w skardze T. J. na postanowienie Z. WINB. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek niewłaściwego zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. wyrażające się zaaprobowaniem przez Sąd Wojewódzki stanowiska Z. WINB przyjmującego bezprawne założenie, że zachodzą przesłanki do zbadania podstaw wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB w S. z dnia 21 maja 2018 r., podczas gdy nie istnieją przesłanki do badania w trybie wznowienia decyzji ostatecznej i prawomocnej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 14 listopada 2019 r. Z. i E. D. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Całkowicie nietrafny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podjęte na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił bowiem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 21 maja 2018 r., wydane z oczywistym naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Mianowicie organ powiatowy błędnie założył, że skoro decyzja z 21 maja 2018 r. stała się ostateczna i prawomocna, to niedopuszczalne było wznowienie postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wyjaśnił konsekwencje wynikające z przepisów art. 16 § 1 i § 3 k.p.a., z prawidłową konkluzją, że nie można pozbawić wnioskodawcy prawa do żądania wznowienia postępowania nadzwyczajnego z takiego powodu, że decyzja objęta wnioskiem stała się ostateczna i prawomocna. W szczególności prawidłowo zaznaczył, że trwałość decyzji (postanowień) ostatecznych i prawomocnych oznacza, że nie poddają się zaskarżeniu w trybie zwykłym, instancyjnym, co jednak nie wyklucza ich weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, w tym trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Co do oceny Sądu wyrażonej w powyższym zakresie nie podniesiono w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów. Tym samym nie zostało podważone stanowisko organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do istoty sprawy, a więc stwierdzonej błędnej podstawy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W zarzucie kasacyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. zanegowano natomiast wskazanie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, obligujące organ pierwszej instancji do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania celem wyjaśnienia, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje. Tymczasem organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjęły, że skoro wnioskodawcy żądali wznowienia postępowania z uwagi na pozbawienie w nim ich udziału, to w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła potrzeba weryfikacji ich twierdzeń w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie nie zachodzi przypadek, gdy można stwierdzić, iż wnioskodawcy w sposób oczywisty nie mają legitymacji procesowej w danej sprawie administracyjnej. Trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia zaznaczył, że szczegółowej analizy wymagało ustalenie kręgu stron w sprawie zakończonej decyzją z 21 maja 2018 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji WINB z 27 lipca 2004 r., wydanej w postępowaniu naprawczym, w którym brali udział wnioskodawcy Z. D. i E. D. Rozpoznając wniosek o wznowienie organ powinien wyjaśnić, czy zaistniały okoliczności wskazujące na utratę przez wnioskodawców statusu stron w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji z 27 lipca 2004 r. W przeciwnym razie postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji powinno być prowadzone z ich udziałem. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, tylko zmiana sytuacji prawnej wnioskodawców, mogłaby mieć wpływ na status tych osób w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Dlatego właśnie konieczne było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej ani organ odwoławczy, ani Sąd Wojewódzki nie stwierdził, że: "sam fakt bycia stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wydaniem decyzji wygaszonej (decyzji ZWINB z 27 lipca 2004 r.), automatycznie uprawnia wnioskodawców, tj. Z. i E. D. do bycia stroną w nowym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlane z dnia 21 maja 2018 r. (...)". W zaskarżonym wyroku wyrażono ocenę, że nie było przesłanek do odmowy wznowienia, natomiast zbadaniu podlega podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wymaga dokonania ustaleń i oceny w zakresie przysługiwania wnioskodawcom statusu stron w danej sprawie. Całkowicie błędne jest przekonanie strony skarżącej, że w sprawie zachodził przypadek pozwalający na odmowę wznowienia postępowania z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawców interesu prawnego. Wręcz przeciwnie, udział wnioskodawców w postępowaniu naprawczym zakończonym decyzją z 27 lipca 2004 r. przemawiał za tym, aby brali również udział w postępowaniu dotyczącym wygaszenia tej decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w sposób automatyczny nabyli status strony, gdyż rzeczą właściwego organu jest ustalenie w każdej rozpoznawanej sprawie kręgu stron. Niezrozumiały jest też zarzut kasacyjny podnoszący, że organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki przesądziły, iż wnioskodawcy mają przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją z 21 maja 2018 r., podczas gdy według wskazań organ pierwszej instancji ma to zagadnienie ocenić po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Jako chybiony należało uznać także kolejny zarzut kasacyjny, odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było przekazanie dokumentu pełnomocnictwa organowi pierwszej instancji i nie można było wywodzić z takiej porządkowej czynności braku obiektywizmu, czy działania "w roli obrońcy" wnioskodawców. Ponadto należy zauważyć, że obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, czy pełnomocnik wnioskodawców został skutecznie ustanowiony. Uprawnione było zatem wyrażenie w uzasadnieniu postanowienia oceny w tym przedmiocie, z konkluzją, że braki w zakresie pełnomocnictwa zostały skutecznie uzupełnione. Niezasadny okazał się ponadto zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom wymienionego przepisu. Sąd Wojewódzki wyraził ocenę co do wszystkich istotnych ustaleń, stanowiących podstawę prawną kontrolowanych postanowień oraz odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów zawartych w skardze. Sąd Wojewódzki dostrzegając wadliwość części argumentacji organu odwoławczego, jednocześnie wszechstronnie wyjaśnił z jakich przyczyn zasadne było wydanie zaskarżonego postanowienia kasacyjnego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.