IV SA/Wr 136/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. G. na czynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie ujęcia zabytków nieruchomych do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę w całości. UZASADNIENIE T. G. (dalej: skarżący) wniósł skargę na - jak to określił - "domniemaną" czynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (dalej: DWKZ), polegającą na ujęciu w wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej: WEZ) niezabudowanej części działki nr [...] Z. we W. przy ul. [...][...] (położonej w istniejącej tam drugiej linii zabudowy), jako elementu historycznego układu urbanistycznego osiedla Z. we W. Wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że czynność ta nie została skutecznie dokonana przez organ ze skutkami prawnymi wynikającymi z treści przepisów prawa. Uzasadniając skarżący dowodził, że - pismem z 18 listopada 2015 r. - DWKZ poinformował Prezydenta W. (dalej: PW) o ujęciu obszaru obejmującego jego działkę w WEZ z bliżej nieokreśloną datą, załączając do pisma kopię dokumentu prywatnego - karty ewidencyjnej historycznego układu urbanistycznego osiedla Z. we W., wykonanej w dacie "X 2015" przez osobę prywatną A. Ch. (dalej: A.Ch.). Zaznaczył, że karta nie zawiera żadnej adnotacji organu (podpisu osoby działającej z upoważnienia organu, urzędnika organu działającego w zakresie jego kompetencji), zaś prawa autorskie do tego dokumentu prywatnego posiada A.Ch. Wskazał, że na jego zapytanie - w piśmie z 13 stycznia 2022 r. - DWKZ poinformował go, iż w zakresie obowiązków i uprawnień pracownika tego organu A.Ch. nie leżało tworzenie kart ewidencyjnych zabytków, sprawdzanie kart w zakresie zgodności ich treści ze stanem faktycznym oraz decydowanie za organ o włączaniu sprawdzonych kart do zbioru kart ewidencyjnych WEZ. Dodał, że DWKZ ujawnił także, iż nie posiada potwierdzenia udzielanych mu informacji, że skutecznie - w sensie prawnym - ujął jego działkę w WEZ. Stwierdził, że ww. pismo dowodzi, iż udzielane mu w tym zakresie przez DWKZ informacje stanowią konfabulacje, wymyślone bez posiadania rzeczywistej wiedzy o rzekomym ujęciu jego działki w WEZ, opartej na treści źródłowych dokumentów urzędowych. Zważył, że to w dacie doręczenia mu tego pisma dowiedział się, że czynności ujęcia jego działki w WEZ DWKZ dokonał z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że DWKZ nie posiada pisemnego udokumentowania dokonania w jakiejś konkretnej dacie, jakiejkolwiek z trzech czynności wymaganych przepisami prawa dla skutecznego prawnie ujęcia obiektu w WEZ, tj. czynności sporządzenia karty ewidencyjnej przez organ; czynności sprawdzenia treści karty ewidencyjnej przez jakąś konkretną, uprawnioną do tego osobę, w jakiejś konkretnej dacie; czynności włączenia przez jakąś konkretną, uprawnioną do tego osobę, w jakiejś konkretnej dacie, sprawdzonej karty ewidencyjnej zabytku do zbioru kart ewidencyjnych WEZ. Zdaniem skarżącego, kluczowe znaczenie dla oceny konkretnego dokumentu (w sprawie karty ewidencyjnej zabytku) ma to, czy dany dokument został podpisany przez organ państwa (ew. przez osobę upoważnioną do działania w imieniu organu), czy też dokument ten podpisała osoba prywatna. Dokument podpisany przez organ w zakresie jego kompetencji jest dokumentem urzędowym - podstawowym dowodem w sprawach administracyjnych. Natomiast dokument wytworzony i podpisany przez osobę prywatną może być wykorzystywany przez organ, jeżeli przejmie on prawa autorskie do tego dokumentu, opatrzy go adnotacją i podpisze, czyniąc z dokumentu prywatnego dokument urzędowy. Według skarżącego, w tej sprawie DWKZ powołuje się na dokument prywatny, nie zawierający żadnej adnotacji, ani podpisu organu, do którego to dokumentu organ nie posiada praw autorskich. W opinii skarżącego, sporna karta ewidencyjna podpisana przez prywatną osobę (A.Ch.) może być uznana jedynie za projekt karty przeznaczonej do ujęcia w WEZ po jej urzędowym sprawdzeniu - nie może być natomiast uznana za kartę ujętą w ewidencji w jakiejś nieistniejącej dacie. Skarżący dostrzegł, że przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (...) stanowi, że: "Wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację". Zauważył, że - na mocy art. 14 ust. 1 K.p.a. - sprawę "sprawdzenia" i "włączenia" karty ewidencyjnej do zbioru kart ewidencyjnych WEZ organ zobowiązany był załatwić w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego. Wywiódł, że brak pisemnego potwierdzenia dokonania ww. czynności jest niezbitym dowodem na to, iż DWKZ skutecznie tych czynności nie wykonał, a zatem - w sensie prawnym - jego działki w WEZ nie ujął. Następnie skarżący odwołał się do § 15 rozporządzenia, zgodnie z którym: "O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków". Motywował, że gdyby w jakiejś konkretnej dacie DWKZ dokonał udokumentowanej czynności ujęcia jego działki w WEZ, to musiałoby to polegać na wykonaniu, sprawdzeniu i włączeniu do ewidencji karty ewidencyjnej zabytku, a każda z tych czynności musiałaby być udokumentowana pisemnie ze wskazaniem osoby wykonującej czynność, jej funkcji i zakresu jej pełnomocnictwa oraz konkretnej daty dziennej. Wywiódł, że w sprawie powyższe nie miało miejsca. Podsumowując skarżący uznał, że brak pisemnego potwierdzenia dokonania przez DWKZ czynności sprawdzenia karty ewidencyjnej zabytku jest dowodem, że takie sprawdzenie zostało wykonane przez autorkę tego dokumentu prywatnego A.Ch. i że takiego sprawdzenia nikt uprawniony przez organ faktycznie nie dokonał. Końcowo skarżący zważył, że uwzględnienie jego skargi przez Sąd nie będzie prowadzić do jakichkolwiek realnych strat w kulturowym dziedzictwie narodowym i w żaden sposób nie naruszy historycznie ustalonej gęstości zabudowy osiedla willowego oraz że stanowisko organów w sprawie ochrony zabytkowych walorów ul. [...] we W. jest rażąco niespójne. W odpowiedzi na skargę DWKZ wniósł o jej oddalenie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący złożył pisma procesowe, w których kwestionował skuteczność ujęcia obszaru, w skład którego wchodzi jego działka, zarówno w WEZ, jak i GEZ. Wskazał, że DWKZ nie był w stanie podać daty, kiedy ów obszar faktycznie został ujęty w WEZ. Zarzucił, że karta ewidencyjna dla obszaru obejmującego jego działkę - jako dokument urzędowy - nie została wytworzona do dziś dnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Poddany ocenie Sądu spór dotyczy kwestii ujęcia przez DWKZ w WEZ spornego w sprawie zabytku nieruchomego (historycznego układu urbanistycznego, w skład którego wchodzi należąca do skarżącego działka), tj. czy kiedykolwiek (faktycznie i zgodnie z obowiązującym prawem) miało ono miejsce, czy też nie, jak twierdzi skarżący. Należy wyjaśnić, że w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474 - dalej: ustawa zmieniająca), ustawodawca nałożył na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek opracowania i przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu - m.in. - zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm. - dalej: u.o.z.), w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Jak wynika z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661 - dalej: rozporządzenie), wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Stosownie natomiast do treści § 15 ust. 1 rozporządzenia, o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Postępowanie w sprawie włączenia zabytku do WEZ nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję, postanowienie lub zarządzenie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu tym nie prowadzi się jakichkolwiek czynności wyjaśniających skierowanych na ustalenie, czy włączony do WEZ zabytek jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu ustawy. W ramach tego postępowania niedopuszczalny jest zatem spór pomiędzy organem administracji i właścicielem zabytku o to, czy przedmiot uznany za zabytek jest zabytkiem w znaczeniu ustawowym. Przepisy traktujące o prowadzeniu WEZ nie przewidują, aby właściciel lub posiadacz zabytku miał być zawiadomiony o tym, że zabytek został włączony do takiej ewidencji. Charakterystyczny jest też art. 22 ust. 3 u.o.z., w którym przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do WEZ wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do WEZ, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy do włączenia zabytku do WEZ, czy też czynność ta nie była niczym uzasadniona. Opracowanie dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączenie jej do prowadzonego zbioru, czyli włączenie do WEZ, ma tym samym charakter czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) objęta została kognicją sądów administracyjnych. W myśl art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (pkt 2); historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny - przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (pkt 12). Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. W świetle przepisów ustawy, WEZ nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy. Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 u.o.z.). Ponadto jej znaczenie dla ochrony zabytków jest takie, że z chwilą włączenia zabytku do WEZ powstają obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, takie jak zapewnienie warunków do naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury (art. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.z.) oraz obowiązki (obwarowane sankcjami administracyjnymi i karnymi - art. 107a ust. 1 i art. 113 ust. 1 u.o.z.) zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku - niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zdarzenia, zagrożeniu dla zabytku - niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zagrożenia, zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany oraz o zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości (art. 28 ust. 1 u.o.z.). Włączenie zabytku nieruchomego do WEZ rodzi też obowiązki po stronie organów administracji, takie jak uwzględnienie ochrony takiego zabytku po umieszczeniu go w GEZ w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (art. 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a pkt 2 u.o.z.). Niezależnie od tego włączenie zabytku do WEZ i następnie do GEZ powoduje powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w GEZ (art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że DWKZ miał usprawiedliwione podstawy do ujęcia spornego zabytku nieruchomego w WEZ, jako wyczerpującego wymogi z art. 3 u.o.z. Mianowicie, historyczny układ urbanistyczny osiedla Z. we W. został ukształtowany w latach 30-tych XX wieku na przedmieściach ówczesnego miasta W., zaś jego ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek, ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią i otwartą przestrzenią, jak również formy architektonicznie historycznych budynków współkształtujące ów układ urbanistyczny. To zaś stanowi o istnieniu merytorycznego uzasadnienia objęcia tego układu jako zabytku spełniającego wymogi art. 3 u.o.z. Wbrew sformułowanym w skardze zarzutom, karta ewidencyjna historycznego układu urbanistycznego osiedla Z. we W. została prawidłowo opracowana w październiku 2015 r. przez zatrudnionego w tym czasie pracownika organu - inspektora ochrony zabytków w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków we W. A.Ch. (podczas i w ramach jego obowiązków służbowych), nie zaś przez "jakąś" osobę prywatną, jak wywodzi skarżący. Powyższego nie zmienia fakt, że realizując czynność techniczną wytworzenia karty pracownik ten nie zawarł przy jej podpisywaniu zastrzeżenia, że czyni to z upoważnienia organu. Świadectwo pracy (datowane na 31 sierpnia 2016 r.) potwierdza, że wykonując ww. czynność A.Ch. była zatrudniona w organie. Nie sposób zatem przyjąć, że wykonując tę czynność A.Ch. działała jako osoba prywatna, która wytworzyła dokument prywatny, mimo że organ nie był w stanie wylegitymować się dokumentem określającym zakres czynności pracownika w dacie sporządzenia spornej karty ewidencyjnej. Zdaniem Sądu, kwestionowana w sprawie karta ewidencyjna zawiera wszelkie elementy określone w § 10 rozporządzenia. Także datę (czas) jej opracowania, mimo że nie wskazano daty dziennej (X 2015 r.). Sąd zauważa, że obowiązujące wówczas przepisy nie wymagały pisemnego potwierdzenia zatwierdzenia karty ewidencyjnej przez DWKZ (w przypadku zastrzeżeń merytorycznych lub formalnych karta nie zostałaby zapewne włączona do WEZ). Zgodzić się należy ze stanowiskiem DWKZ, że ostatecznym terminem, w którym kwestionowany zabytek mógł zostać włączony do WEZ, jest data pisma informującego PW i MKZ o włączeniu do WEZ - m.in. - historycznego układu urbanistycznego osiedla Z., tj. 18 listopada 2015 r. Pismo zostało sporządzone niewątpliwie po dacie wykonania karty w październiku 2015 r., a dodatkowo zawiera własnoręczny podpis oraz imienną pieczęć ówczesnego DWKZ. Zatem czynność ta została skutecznie dokonana przez organ ze skutkami prawnymi wynikającymi z treści przepisów prawa. Końcowo Sąd zauważa, że w piśmie z 13 stycznia 2022 r. DWKZ informował skarżącego jedynie o braku w Archiwum Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków poszczególnych dokumentów (np. upoważniających A.Ch. do sporządzenia w imieniu organu karty ewidencyjnej spornego historycznego układu urbanistycznego). DWKZ nie komunikował natomiast w tym piśmie skarżącemu - wbrew twierdzeniom skargi, że w zakresie obowiązków i uprawnień pracownika tego organu A.Ch. nie leżało tworzenie kart ewidencyjnych zabytków, sprawdzanie kart w zakresie zgodności ich treści ze stanem faktycznym oraz decydowanie za organ o włączaniu sprawdzonych kart do zbioru kart ewidencyjnych WEZ. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić w całości, o czym orzeczono zgodnie z art. 151 p.p.s.a.