I OSK 181/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/18 o odrzuceniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej Wojewoda) na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej, Wojewoda nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał postanowienie w pierwszej instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wielu orzeczeniach, w tym m.in. w uchwale składu 7 sędziów z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Wojewoda jako terenowy przedstawiciel rządu nie może mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie Wojewodzie prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, którego dotyczy orzeczenie tego organu wydane w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) z tego względu, że postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Ponadto, podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem tego Sądu w sprawie właściwie było wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, a nie wydanie wyroku oddalającego skargę. Motywem rozstrzygnięcia nie była bowiem kwestia materialnoprawna, a proceduralno – ustrojowa związana z funkcją i strukturą postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Wojewoda reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Domagał się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): a) art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez odrzucenie wniesionej przez skarżącego skargi z powodu nieposiadania przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy zgodnie z treścią zaskarżonego skargą postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. skarżący posiadał legitymację do wniesienia skargi wynikającą z działania przez niego w postępowaniu egzekucyjnym w roli wierzyciela, a nie tylko organu egzekucyjnego, co oznaczałoby, iż podstawą prawną interesu prawnego skarżącego były przepisy art. 1a pkt 13, § 5 pkt 1 oraz 26 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji, uznając, iż skarżący nie był wierzycielem egzekwowanego przez siebie obowiązku administracyjnego, winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.; c) art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej tym przepisem analizy akt sprawy, w których zgromadzono materiał dowodowym wskazujący na rodzaj postępowania, w jakim działał skarżący, co spowodowało odrzucenie skargi z uwagi na łączenie przez skarżącego roli organu i strony w postępowaniu administracyjnym, a takowego postępowania skarżący nie prowadził, działając jako organ egzekucyjny w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym; d) art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie oddalenia skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego niebędącego wierzycielem egzekwowanego przez siebie obowiązku, a tym samym występującego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji wyłącznie w roli organu; e) art. 141 § 4 w związku z art. 163 § 2 p.p.s.a. i 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób nieprawidłowy, tj. bez opisu stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze oraz stanowisk stron, a także z pominięciem wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia w zakresie odnoszącym się do przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji; 2) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): a) art. 17 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ww. przepis miał kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie, przesądzające o tym czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przeciwko zobowiązanej M. P. skarżący działał w charakterze wierzyciela, czy też wyłącznie w roli organu egzekucyjnego; b) art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.) poprzez zaniechanie zastosowania ww. przepisów w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji winien dokonać wykładni ww. przepisów w kontekście normy art. 17 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z 10 kwietnia 2003 r., a następnie stosując ww. przepisy stwierdzić, iż skarżący nie był wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przeciwko zobowiązanej M. P.; c) art. 26 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji winien dokonać wykładni tych przepisów w kontekście normy art. 17 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z dnia 10 kwietnia 2003 r., a następnie stosując ww. przepisy stwierdzić, iż skarżący nie był wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przeciwko zobowiązanej M. P. W uzasadnieniu Wojewoda rozwinął powyższe zarzuty. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, bowiem zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Wprawdzie w uzasadnieniu Sąd ten błędnie odwołał się do instytucji sprzeciwu, ale nie miało to wpływu na wynik niniejszego postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej można w skrócie sprowadzić do następujących kwestii: po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odrzucił skargę, bowiem w sprawie Wojewoda posiadał interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia; pod drugie, jeżeli nawet przyjąć, że Wojewoda nie posiadał takiego interesu, to przedmiotową skargę należało oddalić; po trzecie, Sąd ten powinien dojść do wniosku, że Wojewoda nie był wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przeciwko zobowiązanej M. P. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu kasacyjnie, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest badaniem pod kątem spełnienia warunków formalnych jej wniesienia. W ramach tego postępowania sąd bada m.in. czy skargę wniósł uprawniony do tego podmiot. W niniejszej sprawie skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju, który orzekał jako organ drugiej instancji w stosunku do Wojewody, który orzekał w pierwszej instancji, wniósł właśnie Wojewoda. Oczywistym jest w takiej sytuacji brak interesu prawnego organu orzekającego w pierwszej instancji do wnoszenia skargi na orzeczenie organu odwoławczego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji – por. uzasadnienie uchwały SN z 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26, a także post. NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 813/08. Na poparcie powyższego można również przywołać orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego, których organy orzekały w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, przytoczone też przez Sąd pierwszej instancji. I tak w wyroku z 4 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1845/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Z kolei w uchwale z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). W konkluzji wskazać należy, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Bez znaczenia dla takiej oceny sprawy jest okoliczność, że organ w postępowaniu pełni nie tylko rolę organu pierwszej instancji, ale i np. wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Jego ewentualny interes jako wierzyciela musi bowiem ustąpić przed niedopuszczalnością łączenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym roli strony oraz organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym "stworzenie Wojewodzie prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem orzeczenia tego organu wydanego w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.". Z tych względów podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania uznać należało za niezasadne, w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.