II SA/Rz 1033/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Gmina Miasto (dalej w skrócie: Gmina) zwróciła się do Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] o średnicy Ø 1200 zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], II w [...] do krytego odcinka potoku [...] w km 2+303 jego biegu. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny opracowany w październiku 2018 r. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej w skrócie: ustawa Prawo wodne) oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: k.p.a.), Dyrektor Zarządu Zlewni (któremu przekazano wniosek wg właściwości, dalej w skrócie: organ I instancji) odmówił Gminie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] o średnicy Ø 1200 zlokalizowanym na ww. działce do krytego odcinka potoku [....] w km 2+303 jego biegu. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4, art. 399 ust. 1 i ust. 2 i art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wskazał także, że z treści przepisu art. 409 ust. 1 powyższej ustawy nie wynika, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też organ pierwszej instancji uczynił w toku postępowania. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił, dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu nr [...] jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Skarżąca nie zgodziła się z takim stanowiskiem organu i nie dokonała poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie narzuca w ww. regulacji, które dane mają być uwzględniane dla danego typu pozwolenia wodnoprawnego, jednak konieczność umieszczenia niektórych danych powinna zostać przeanalizowana w kontekście treści samego wniosku. Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym powinno się ustalić ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m³ na sekundę i średnią ilość m³ na rok. Zatem, celem prawidłowego określenia zakresu zamierzonego korzystania z wód niezbędnym było, w ocenie organu odwoławczego, określenie wielkości spływu ze zlewni ciążącej do potoku [...] i wykazanie, że przepustowość krytego odcinka cieku jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych możliwe było odprowadzanie do niego wód opadowych. Ustalenie ilości odprowadzanych wód opadowych do odbiornika i przedstawienie tych danych w jednostkach wskazanych w przepisach ustawy Prawo wodne jest również istotne ze względu na obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne i konieczność prawidłowego wyliczenia tych opłat. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni co do metodyki dokonania obliczeń. Stąd też bezpodstawny jest zarzut skarżącej jakoby organ nie wskazał w toku procedury administracyjnej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione, uniemożliwiając udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. W ocenie organu odwoławczego zasadniczym argumentem uzasadniającym odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie był brak możliwości oceny, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy planowany sposób korzystania z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt 1 do pkt 7 ustawy Prawo wodne lub nie będzie spełniać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Z tych względów koniecznym było dokonanie oceny w operacie wodnoprawnym czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do cieku ze zlewni objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) o nazwie "[...] od Zbiornika [....] do [...]" przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zamierzony sposób korzystania z wód nie może ponadto naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Na podstawie informacji zawartych w operacie wodnoprawnym ustalono, że zgodnie z planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, który został zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu 18 października 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1911), odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ze zlewni wylotu nr [...] jest jednolita część wód powierzchniowych (JCWP) o europejskim kodzie PLRW200019226739 i nazwie "[...] od Zbiornika [...] do [...]" posiadająca status silnie zmienionej części wód o dobrym stanie. Omawiana część wód zagrożona jest ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych jakimi są, w jej przypadku, dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód. Stan chemiczny JCWP oceniany jest na podstawie stężeń substancji priorytetowych oraz innych zanieczyszczeń, dla których zostały określone środowiskowe normy jakości. W wodach opadowych trafiających do kanalizacji możemy stwierdzić takie zanieczyszczenia, jak: zawiesiny, węglowodory, metale ciężkie, środki ochrony roślin, nawozy naturalne i sztuczne oraz wiele innych. Obowiązujące przepisy prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800) limitują w wodach opadowych tylko poziom zawiesiny oraz węglowodorów ropopochodnych. W rozpatrywanej sprawie wody opadowe i roztopowe pochodzą z zanieczyszczonej powierzchni miasta [...], gdzie wielkość samej powierzchni szczelnej dróg, parkingów i chodników wynosi powyżej 57 ha. Wyliczone w operacie wodnoprawnym natężenie deszczu przekracza wartość 15 l na sekundę i wynosi 81,73 l na sekundę. W związku z tym organ uznał, że w świetle powyższej zasady, odprowadzane wody opadowe nie mogą zawierać zanieczyszczeń w ilościach przekraczających wskazane w ww. rozporządzeniu wartości. Z dokumentacji sprawy wynika, że separator substancji ropopochodnych z osadnikiem zainstalowano wprawdzie na kolektorze kanalizacji deszczowej, jednak służy on do podczyszczania wód opadowych spływających tylko z niewielkiego fragmentu ogromnej (prawie 187 ha) zlewni zakończonej wylotem nr [...] do potoku [...]. Rację ma zatem organ pierwszej instancji, że na podstawie zebranej dokumentacji trudno jednoznacznie stwierdzić, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane ze zlewni wylotu nr [...] oczyszczane są w stopniu wymaganym przepisami ww. rozporządzenia, a tym samym nie oddziałują negatywnie na stan wód odbiornika. Zgodnie z § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia obowiązek zainstalowania na kolektorze kanalizacji deszczowej urządzeń oczyszczających zachodzi w przypadku, gdy odprowadzane wody są na tyle zanieczyszczone, że wskaźniki przekraczają normatywy. Organ odwoławczy podkreślił, że Gmina nie przedłożyła do akt sprawy zeszytu eksploatacyjnego separatora z osadnikiem, co w świetle ww. przepisu nie pozwala ocenić poprawności działania urządzeń oczyszczających. Wprawdzie do operatu załączono dwa sprawozdania z badań wód opadowych pobranych na wylocie kolektora nr [...] w czerwcu 2017 r. i 2018 r., jednak zostały one wykonane niezgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. W operacie wodnoprawnym nie wyjaśniono z jakich przyczyn pobrano próbki wód opadowych do badań w 2017 r. i 2018 r., pomimo braku takiego obowiązku. Metodykę poboru próbek zanieczyszczonych wód opadowych do badań wskazuje szczegółowo § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia i wbrew twierdzeniom skarżącej w § 25 ww. rozporządzenia nie podano alternatywnego sposobu dla pozyskiwania próbek wód do analiz, a jedynie metodyki referencyjne analizy próbek ścieków. W związku z powyższym wątpliwości budzą wyniki oznaczeń zanieczyszczeń uzyskane w badaniach przedstawionych w dokumentacji sprawy, bowiem do badań pobierano każdorazowo w miesiącu czerwcu (zamiast w okresie wiosny i jesieni) jedną próbkę zamiast trzech (zalecanych w 23 ust. 2 ww. rozporządzenia), co skutkować może zaniżoną wartością takich oznaczeń, zwłaszcza jeżeli próbek nie pobrano w pierwszej fazie deszczu, kiedy to następuje spływ największej ilości zanieczyszczeń. Podsumowując powyższe organ stwierdził, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy nie można właściwie ocenić czy odprowadzane wody opadowe ze zlewni wylotu nr [...] nie zagrażają osiągnięciu celów środowiskowych tj. utrzymaniu dobrego stanu chemicznego wód i dobrego stanu ekologicznego JCWP "[...] od Zbiornika [...] do [...]". Organ odwoławczy wskazał, że kolejnym, ale jak zaznaczono nie zasadniczym uchybieniem, zdaniem organu, było nieprzedłożenie przez skarżącą instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających (zleconej do opracowania przez Prezydenta Miasta w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a to: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 P.w. przez błędne uznanie, że operat wodnoprawny posiada braki oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt. 1 do pkt. 7 P.w. oraz wymagań określonych w pkt 8 tego przepisu, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, b) naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 P.w. przez utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji Organu I instancji, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do zmiany decyzji lub uchylenia tej decyzji, 2. naruszenie art. 399 ust. 1 pkt. 1 P.w. poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak danych w operacie wodnoprawnym, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. 3. naruszenie art. 399 ust. 2 poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego także z uwagi na niewywiązywanie się przez Gminę z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych, kiedy taka sytuacja nie miała miejsca. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 997/19 oddalił wniesioną skargę. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że dokonana kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wykazała zaistnienia przyczyn, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że wniosek Gminy dotyczył uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne, polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem miejskiego kolektora deszczowego nr [...] do wód potoku [...]. Tut. Sąd w pełni zaakceptował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w stosunku do operatu sporządzanego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jako obowiązujące traktować należy wymagania określone w art. 409 ust. 1 i ust. 2 i ust. 6 ww. ustawy. Ponadto należy uwzględnić informacje niezbędne organowi do wydania stosownej decyzji, a wskazane w art. 403 ustawy Prawo wodne. Podczas opracowywania operatu wodnoprawnego najważniejszym jest, aby zawierał on te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielanym pozwoleniu wodnoprawnym. Art. 409 ust. 1 powyższej ustawy wskazuje jakie informacje powinien zawierać operat wodnoprawny, ale wyraźnie stwierdza, że zawartość ta powinna być dostosowana do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Słusznie więc, zdaniem Sądu, zauważyły organy, że w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 nie wynika natomiast, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu. Jednakże, w przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też organ pierwszej instancji uczynił w toku postępowania. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu nr [...] jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. Tut. Sąd wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego – mimo kierowanych do Gminy wezwań – nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni co do metodyki dokonania obliczeń. Stąd też bezpodstawny jest zarzut skarżącego jakoby organ nie wskazał w toku procedury administracyjnej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione, uniemożliwiając udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę, wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. II OSK 882/20 uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszny zarzut naruszenia przez tut. Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśnił, wydane orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu nadmiernej lakoniczności. Jak wskazano, z uzasadnienia nie wynika, by zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały szczegółowo wyjaśnione. NSA zgodził się ze skarżącą Gminą, że w rozpoznawanej sprawie tut. Sąd nie zawarł w swoich motywach stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Podkreślono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi przepisana treść decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. NSA wytknął, że tut. Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi w sposób wymagany przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w sposób zdawkowy i arbitralny uznał, że wszystkie te zarzuty skargi są niezasadne, nie odnosząc się do podniesionych w skardze zarówno zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego tj. wskazanych tam przepisów ustawy Prawo wodne. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że ocena prawa zaprezentowana w wyroku tut. Sądu jest lakoniczna, bardzo skrótowa, co w istocie nie pozwala na zweryfikowanie sposobu rozumowania organu, a jednocześnie uniemożliwia ocenę poprawności zajętego stanowiska przez tut. Sąd, w szczególności w perspektywie wielości zagadnień prawnych, które należało rozważyć w kontekście oceny legalności decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tut. Sąd za organem odwoławczym uznał, że w przedłożonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Tut. Sąd nie odniósł się szczegółowo do tej kwestii, pomimo że była ona kwestionowana przez skarżącą Gminę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem tut. Sądu przy ponownym rozstrzyganiu tej sprawy będzie prawidłowe rozpoznanie wniesionej skargi i w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji przedstawienie takiego uzasadnienia, które nie będzie naruszało w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a., a w przypadku wniesienie skargi kasacyjnej przez którąkolwiek ze stron, by umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd odnotowuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). W drugiej kolejności konieczne jest wskazanie, że sprawa została rozpoznana w reżimie art. 190 P.p.s.a. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. II OSK 882/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. NSA podał, że w sprawie, której dotyczy skarga, poprzednio orzekający skład Sądu nie rozpoznał istoty sprawy, poprzestając na powtórzeniu argumentacji i wniosków skarżonego organu. Z powołanego art. 190 P.p.s.a. wynika, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponowne rozpoznanie sprawy musi zatem polegać na dokonaniu pełnej i własnej oceny legalnościowej zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego oraz procesowego, co przełożyło się na treść rozstrzygnięcia. Kwestionowana skargą decyzja dotyczy odmowy udzielenia skarżącej gminie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] o średnicy Ø 1200 zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], II w [...] do krytego odcinka potoku [...] w km 2+303 jego biegu.. W sprawie nie ma sporu, że strona skarżąca korzystała dotychczas z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych wylotem nr [...] miejskiego kolektora deszczowego do wód powierzchniowych potoku [...] (pkt. I decyzji). Bezsporne jest również i to, że przedmiotowe pozwolenie utraciło moc z dniem [...] lipca 2018 roku – pkt VI decyzji. Stosownie do postanowień art. 545 ust. 7 w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.w. pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy u.p.w. z 2001 r. zachowuje moc i wygasa z upływem okresu, na który zostało wydane, chyba że w terminie 90 dni przed upływem tego okresu beneficjent pozwolenia złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu jego obowiązywania. Gmina złożyła wniosek w dniu [...] listopada 2018 roku, a zatem powinien on zostać rozpoznany nie w reżimie kontynuacji, lecz jako prawnie samodzielne podanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Organy odmówiły udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o art. 399 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 396 ust. 1 u.p.w. Stosownie do postanowień art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w. "wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8". Zgodnie zaś z art. 396 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 u.p.w. "Pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66; 8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Organy wyszły z założenia, że sporządzony przez gminę wniosek, w tym i operat wodnoprawny powinien spełniać wymogi określone w art. 409 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.p.w., przy czym treści tych dokumentów należy nadać taką formę, aby można było na ich podstawie pozyskać informacje konieczne do wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 403 u.p.w. Finalnie organy odmówiły udzielenia wodnoprawnego z trzech zasadniczych powodów: 1) wadliwości obliczonej maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód wyrażoną w m3/s; 2) brak możliwości oceny, na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów, czy planowany sposób korzystania z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1-7 u.p.w. lub nie będzie spełniać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w. Ad. 1. Zgodnie z wymogami ustalonymi treścią art. 409 ust. 6 pkt 1 u.p.w. operat wodnoprawny, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast powinien określać "maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód wyrażoną w m3/s". Są to dane konieczne, albowiem muszą znaleźć bezpośrednie odzwierciedlenie w treści pozwolenia wodnoprawnego, które musi określać "ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot" – art. 403 ust. 2 pkt 2 u.p.w. Rację ma skarżąca twierdząc, że ustawodawca nie wskazał w przepisach ustawy, a także w przepisach wykonawczych do tego aktu, sposobu wyliczania maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód wyrażoną w m3/s. Strona skarżąca konsekwentnie broni stanowiska, że maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód wyrażona w m3/s powinna stanowić przeliczenie maksymalnego wskaźnika rocznego – s. 92 pisma z dnia [...] lutego 2019 roku, s. 6 odwołania. Organ I instancji zakwestionował sposób wyliczenia przedmiotowej wielkości w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2019 roku. Nie podał jednocześnie żadnych wskazań, co do tego w jaki sposób należy te obliczenia przeprowadzić. Załączony przez skarżącą do wniosku operat wodnoprawny, na stronach 13-15 wskazuje wzory, zmienne i wielkości, przy pomocy których obliczono maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w m3/s. Kierując do skarżącej wezwanie z dnia [...] stycznia 2019 roku, organ w żaden sposób do tych obliczeń się nie odniósł, zarzucił im jedynie wadliwość, do czego skarżąca ustosunkowała się w piśmie z dnia [...] lutego 2019 roku. Jednocześnie, przed wydaniem decyzji negatywnej skarżąca nie została poinformowana w trybie art. 79a K.p.a. o tym, że przedstawione przez nią obliczenia są wadliwe, skąd negatywna ich weryfikacja, i wedle jakiej metodyki należało je przeprowadzić w ocenie organu. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przy obliczaniu maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w m3/s. skarżąca powinna uwzględnić przepisy u.p.w. oraz aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. 2014 r. poz. 1800; dalej: "rozporządzenie 2014"). Organ wskazał na "normy i wytyczne projektowania" i wywiódł, że "Maksymalna ilość wód opadowych oznacza ilość wód największą jaka może się pojawić w ciągu roku, a więc powinna to być ilość wyliczona z deszczu miarodajnego (o określonym natężeniu) trwającego 15 minut w ciągu doby, zgodnie z wytycznymi projektowania." Na analogiczne argumenty powołuje się decyzja organu II instancji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji, w tym zakresie, są zupełnie niezrozumiałe i nieprecyzyjne. Organy stwierdzają, że rozporządzenie 2014 wyraża normy i wytyczne projektowania oraz nakazuje uwzględnienie deszczu miarodajnego przy obliczaniu maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód. Tymczasem rozporządzenie 2014 w ogóle się takimi pojęciami nie posługuje. Jeżeli w ocenie organu pojęcia te mają charakter normatywny, jednakże nie zostały ujęte w tekście wprost, a jedynie implicytywnie, to obowiązkiem organu jest podać argumenty i formułę rozumowania, które takie stanowisko by uzasadniały. Pojęcie deszczu miarodajnego, z wiadomości jakie posiada Sąd, ma charakter techniczno-inżynierski i odnosi się do projektowania urządzeń hydrotechnicznych. Natężenie deszczu miarodajnego uwarunkowane jest czasem trwania deszczu (zwykle 10-15 minut, jako czas dopływu wody do odbiornika), oraz współczynnikiem zależnym od prawdopodobieństwa pojawienia się deszczu oraz średniej rocznej wielkości opadu, przy czym prawdopodobieństwo pojawienia się deszczu miarodajnego zależne jest od klasy obiektu, względem którego oblicza się jego natężenie. Prawdopodobieństwo pojawienia się deszczu miarodajnego wyraża się w procentach, co ma określać, ile razy w przeciągu stulecia zostanie osiągnięte przekroczenie danego natężenia deszczu. Wartość prawdopodobieństwa pojawienia się deszczu wskazuje na stopień bezpieczeństwa bezawaryjnego działania urządzeń odwadniających. Z powyższego wynika, że deszcz miarodajny to opad krótkotrwały nawalny o określonym prawdopodobieństwie i wysokim natężeniu. Ma on obrazować najniekorzystniejsze natężenie opadu w przyjętym dla danego odbiornika prawdopodobieństwie czasowym. Zestawienie podanych informacji pozwala na wniosek, że natężenie deszczu miarodajnego uwzględnia się dla zapewnienia bezpieczeństwa technicznego i inżynierskiego projektowanych urządzeń, po to aby były one w stanie przyjąć najwyższą możliwą ilość wody opadowej i roztopowej z danej powierzchni (przepływ miarodajny). Z treści art. 409 ust. 6 pkt 1 u.p.w. wynika tymczasem, że w operacie należy podać maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód wyrażoną w m3/s. Ustawodawca wskazuje wprost, iż chodzi o wody opadowe (i roztopowe) "odprowadzone", a nie wody, które hipotetycznie, w ustalonym stosunku względem stulecia, mogą na danym terenie wystąpić przez 10-15 minut. Wychodząc z takiego założenia podmioty odprowadzające wody opadowe i roztopowe musiałby uiszczać opłatę stałą ma podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. w zawyżonej wysokości. Wskazanie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych w oparciu o deszcz miarodajny w żaden sposób nie odzwierciedlałoby faktycznie odprowadzanej ilości wód, lecz ilość wód hipotetyczną, ustaloną dla określenia inżynierskiego bezpieczeństwa danego urządzenia wodnego. Jak wynika z operatu wodnoprawnego skarżąca maksymalną ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych obliczyła w oparciu o "opad średni roczny". Zakładając przyjmowaną w obliczeniach hydrologicznych metodykę, opad średni roczny stanowi średnią arytmetyczną z sum rocznych opadów z wielolecia. Suma roczna opadu stanowi sumę opadu ze wszystkich miesięcy w roku kalendarzowym. Z kolei suma miesięczna opadu wyraża sumę wszystkich dziennych odczytów opadu z całego miesiąca. Zakładając, że skarżąca kierowała się podaną metodą, przyjęty przez nią wskaźnik "opadu średniego rocznego" stanowi uśrednienie wyłącznie w skali lat. W skali danego roku, zmienna służąca do obliczenia średniego wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywistą wielkość opadu. Kwestie te nie zostały zweryfikowane i poddane ocenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji odniesie się do przeprowadzonych przez Sąd ocen. W szczególności oceni sposób obliczenia przez skarżącą maksymalnej ilości wód opadowych odprowadzanych do wód w m3/s. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości, wezwie skarżącą do stosownych wyjaśnień i uzupełnień, jeżeli uzna, że metoda prezentowana przez skarżącą jest wadliwa, poda prawidłową podstawę takiej oceny, powołując się przy tym na konkretne rozwiązania prawne, które tę materię regulują. Ad. 2. Odnotować należy, że wymogi, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny zostały precyzyjnie określone w art. 409 u.p.w. Sąd nie zgadza się z forsowaną przez organy tezą, że poszczególne jednostki redakcyjne art. 409 u.p.w., opisujące konkretny element obligatoryjnej treści operatu należy interpretować przez pryzmat art. 403 u.p.w., który wskazuje elementy pozwolenia wodnoprawnego. W efekcie prowadziłoby to do obowiązkowego zamieszczania w operacie wszystkich informacji koniecznych do poczynienia ustaleń w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dane zamieszczone we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w tym i dane operatu, nie wyczerpują zakresu okoliczności istotnych w sprawie - art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 117 § 3 K.p.a. W tym zakresie organy powinny uwzględniać treść art. 400 ust. 8 u.p.w. 8 u.p.w., który stanowi, że pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji. W konsekwencji art. 403 u.p.w. nie można traktować jako wiążącej dyrektywy interpretacyjnej wobec art. 409 u.p.w. Jeżeli operat wodnoprawny zawiera treść wymaganą postanowieniami art. 409 u.p.w., a mimo to pewien zakres ustaleń koniecznych w sprawie nie może zostać poczyniony na jego podstawie, organ powinien skorzystać z ogólnych reguł postępowania dowodowego i wykorzystać w tym celu inne środki dowodowe. Nie może natomiast wywodzić, że treść operatu wodnoprawnego powinna odpowiadać nie tyle art. 409, co art. 403 u.p.w. Zgodnie z treścią powołanego art. 407 ust. 1 pkt 7 u.p.w. część opisowa operatu powinna zawierać "określenie wpływu planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych". Przedmiotowe informacje są niezbędna do rozstrzygnięcia, czy planowany sposób korzystania z wód będzie naruszał art. 396 ust.1 pkt 1-7 lub nie będzie spełniał wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty i dane nie można pozytywnie zweryfikować wpływu planowanego korzystania z wód na jednolitą część wód powierzchniowych (JCWP) o nazwie: "[...] od Zbiornika [...] do [...]". Organ II instancji w swojej decyzji analizuje wpływ na JCWP wód opadowych i roztopowych odprowadzanych ze zlewni "wylotem nr [...]" (s. 8 uzasadnienia), przy czym nie wyjaśnia, jaki to ma związek z niniejszą sprawą, która dotyczy kolektora nr [...]. W ocenie Sądu organy wadliwie intepretują § 21 ust. 1 w zw. z § 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 2014. Sąd zgadza się z ogólną tezą, że planowane korzystanie z wód podpada pod uregulowanie § 21 ust. 1 rozporządzenia 2014, zgodnie z którym "wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej: 1) terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha; 2) obiektów magazynowania i dystrybucji paliw, w ilości, jaka powstaje z opadów o częstości występowania jeden raz w roku i czasie trwania 15 minut, lecz w ilości nie mniejszej niż powstająca z opadów o natężeniu 77 l na sekundę na 1 ha - mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesin ogólnych oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych." Ocenę, czy powyższe warunki są spełnione przeprowadza się na podstawie dokonywanych przez zakład, co najmniej 2 razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających; eksploatacja powinna odbywać się zgodnie z instrukcją obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających, a czynności z nią związane odnotowane w zeszycie eksploatacji tego urządzenia - § 23 ust. 1 rozporządzenia 2014. W stosunku do wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód lub do ziemi z urządzeń oczyszczających o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s spełnienie warunków określonych w § 21 ust. 1 ocenia się na podstawie przeglądów, o których wyżej była mowa, oraz na podstawie badań, w zakresie normowanych wskaźników zanieczyszczeń, wykonanych w czasie trwania opadu, co najmniej dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni; próbkę do badań należy uzyskać przez zmieszanie trzech próbek o jednakowej objętości pobranych w odstępach czasu nie krótszych niż 30 minut - § 23 ust. 2. Z treści decyzji organów obu instancji nie wynika, że stosowane przez skarżącą urządzenia oczyszczające mają przepustowość nominalną większą niż 300 l/s. Skarżąca już w odwołaniu wskazywała na tę okoliczność, co nie zostało rozważone przez organ II instancji. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji (k. 79 akt. I instan.) separator zintegrowany z osadnikiem ma przepustowość 20 l/s. W tym kontekście wymaganie, aby skarżąca przedłożyła badania zgodnie z wymogami § 23 ust. 2 rozporządzenia 2014 było nieuzasadnione. Sąd zawraca uwagę, że skarżąca faktycznie domaga się udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres – odprowadzała już wody opadowe kolektorem [...] w oparciu o pozwolenie z 2008 roku, które wygasło. W tym stanie rzeczy ustalenia, że odprowadzane wody spełniają wymogi z § 21 ust. 1 rozporządzenia 2014 może nastąpić na ogólnych zasadach dowodowych. Skarżąca może wykazać spełnienie tych wymogów każdym dowodem, który pozwoli poczynić w tym przedmiocie konieczne ustalenia, przy czym mogą to być dowody pozyskane lub wytworzone również po [...] lipca 2018 roku, a więc po wygaśnięciu poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, a nawet w toku postępowania. Organ może więc domagać się przedłożenia przez skarżącą instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających, jak również zeszytu eksploatacji tego urządzenia. Stanowią one dowody prowadzenia przeglądów w oparciu o § 23 ust. 1 rozporządzenia 2014, w okresie obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Co kluczowe, organy o taką dokumentację skarżącej w ogóle nie wzywały i nie pouczyły jej w trybie art. 79a K.p.a., że jest ona konieczna do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie oznacza to jednak, że nieprzedstawienie tych dokumentów a limine przesądza o negatywnym rozstrzygnięciu. Ciężar dowodowy i inicjatywa dowodowa spoczywają na skarżącej. W tak ujętej perspektywie normatywnej organy powinny ocenić przedstawione przez skarżącą badania z czerwca 2017 roku i lipca 2018 roku. Jako że nie były one przeprowadzane w trybie § 23 ust. 2 rozporządzenia 2014, nie musiały spełniać wskazanych w tym przepisie wymogów. Nie wyklucza to rzecz jasna, w razie wątpliwości co do wiarygodności, czy rzetelności badań, wezwania skarżącej o przedłożenie dodatkowych dokumentów (w tym opisów procedury i metodyki badawczej oraz protokołów badań). W tym zakresie skarżony organ musi jednak umożliwić stronie skarżącej przedłożenie będących w jej posiadaniu dokumentów, w odpowiedzi na wezwanie skierowane w trybie art. 79a § 1 K.p.a. Zgodnie z ogólną regułą systemową zakres okoliczności istotnych w sprawie wyznacza organ prowadzący postępowanie z uwzględnieniem hipotez norm prawnych, w oparciu o które buduje przyszłe rozstrzygnięcie. Jeżeli strona wraz z wnioskiem nie przedstawi dowodów wskazujących na możliwość zastosowania norm prawnych, na podstawie których ma zostać wydana decyzja uprawniająca, organ powinien ją wezwać do wyjaśnień, uzupełnień, i.t.p. Stosownie do art. 79a K.p.a., przed wydaniem rozstrzygnięcia organ powinien również wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Na gruncie niniejszej sprawy organy w ogóle takiego wskazania do skarżącej nie wystosowały, co niewątpliwie mogło w sposób istotny przełożyć się na treść rozstrzygnięcia. Na uwagę zasługuje również fakt, że skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2019 roku podała szereg informacji odnoszących się do jakości odprowadzanych wód (pkt 6-8 pisma), a które dotyczą kwestii negatywnie zweryfikowanych przez organy. Informacje te nie zostały w żaden sposób ocenione, ani rozważone. Sąd nie podziela stanowiska organów co do sposobu rozumienia art. 399 ust, 2 u.p.w., który nakazuje odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. Posłużenie się przez ustawodawcę czasem teraźniejszym dowodzi tego, że chodzi o obowiązki aktywne, a zatem wiążące zakład na podstawie innych, wydanych wcześniej, ale wciąż obowiązujących pozwoleń prawnych. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 399 ust. 2 u.p.w., która dopuszczałaby w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego retrospektywną kontrolę przestrzegania przez zakłada obowiązków wynikających z wcześniej wydanych mu pozwoleń wodnoprawnych, które utraciły już moc, a co do przestrzegania których, w okresie ich obowiązywania nie formułowano żadnych zastrzeżeń. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organy naruszyły: 1) przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną interpretację oraz zastosowanie – art. 399 ust. 1 pkt 1 i ust 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 1 i pkt 8, art. 403, art. 409 ust. 1 pkt 7 i ust. 6 pkt 1 u.p.w., § 21 ust. 1 i § 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 2014; 2) przepisy prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, - co niewątpliwe przełożyło się na treść rozstrzygnięcia. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Sąd uznał, że w zakresie naruszenia przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego wystarczające będzie podjęcie działań uzupełniających w trybie art. 136 § 1 k.p.a.. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu, tak co do wykładni przepisów, jak również ich zastosowania.