I OSK 2218/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 78/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w [...] na pismo Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. uchyla punkt 1, 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w [...] na rzecz Starosty [...] kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 78/19 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w [...]: uchylił zaskarżony akt Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (pkt 1); uznał obowiązek Starosty [...] do zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów wskazanych w pkt. 1 wyroku w kwocie 23.100 zł (pkt 2); zasądził od Starosty [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł (pkt 3) oraz zwrócił [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 3.100 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skarg. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 5 listopada 2018 r. [...] Sp. z o.o. w [...] zwróciło się do Starosty [...] o zwrot łącznej kwoty 23.525,00 zł za wydanie 33 kart pojazdu dla pojazdów o wskazanych we wniosku numerach rejestracyjnych, a zarejestrowanych przez Starostę [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Starosta [...] poinformował Spółkę o braku podstaw do zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów oraz do swobodnego określenia jej wysokości. Wyjaśnił, że pojazdy wymienione w poz. 20-33 zostały zarejestrowane zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 – dalej jako "rozporządzenie z 2003 r.") w kwocie 500 zł. Opłata w tej wysokości była zatem pobierana na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Podobnie zostały pobrane opłaty za wydanie kart pojazdów wymienionych w poz. 1-19, które były pobierane w kwocie 1000 zł na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177; dalej jako "rozporządzenie z 2002 r."). Wobec pobrania opłat za karty pojazdu w ustalonej na dzień rejestracji wysokości zgodnej z przepisami prawa Starosta uznał wniosek za bezzasadny. Jednocześnie organ poinformował, że za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o nr rej. [...] (poz. 28 wniosku) skarżąca Spółka otrzymała już zwrot nadpłaty w dniu 31 grudnia 2015 r., na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2015 r. (sygn. akt III SA/Po 1535/14). W tych okolicznościach [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 32 skargi na czynność Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., domagając się jej uchylenia i uznania obowiązku Starosty do dokonania na jej rzecz zwrotu nienależnie zapłaconej przez skarżącą i pobranej przez organ części opłaty od każdej wydanej karty pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990). W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Jednocześnie podniósł, że załatwienie wniosku skarżącej Spółki, nastąpiło jednym pismem, którym odmówiono zwrotu opłaty za karty 32 pojazdów. Zatem zasadnym było wniesienie tylko jednej skargi, nie zaś 32 skarg dotyczących poszczególnych pojazdów. Wniesienie 32 skarg na jedną i tę samą czynność organu ma na celu jedynie zwiększenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniesione skargi i postanowił prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt IV SA/Po 78/19. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w przypadku pojazdów wymienionych we wniosku pod pozycją 1-19, opłata została pobrana na podstawie rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący, z zastrzeżeniem ust. 2, pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1.000 zł. Z kolei w przypadku pojazdów wymienionych pod pozycją 20-33 opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003 r. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie bowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Następnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosił się bezpośrednio do oceny konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r., jednak rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy odnieść również do tego rozporządzenia, gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Fakt, że rozporządzenie z 2002 r. nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi przeszkody do dokonania przez Sąd samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucją. Sąd, oceniając zgodność z Konstytucją RP oraz ustawą Prawo o ruchu drogowym przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. stwierdził, że jest on niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej, w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. Ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Z tych względów Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Skoro pobieranie opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, to zasadnie zobowiązany, od którego taką zawyżoną opłatę pobrano, może ten fakt zakwestionować i zażądać zwrotu nadpłaconej części opłaty. Niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pobranie daniny publicznej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, a więc w zasadzie bez podstawy prawnej. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatem różnica pomiędzy kwotą 1000 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącą za karty pojazdów wymienionych pod pozycją 1-19 wniosku) oraz kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącą za karty pojazdów wymienionych pod pozycją 20-33 wniosku), a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – Dz. U. Nr 59, poz. 421) stanowić będzie kwotę podlegającą zwrotowi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., wskazując, że na zasądzone koszty składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia adwokata (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał uwadze, że odmowa zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie kart 32 pojazdów nastąpiła jednym aktem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Zasadnym było więc wniesienie na ten akt jednej skargi. Z tych też względów zasadnym było zasądzenie zwrotu kosztów postępowania odpowiadających kwocie jednego wpisu od skargi, jednej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego w jednej sprawie. Z tych samych powodów Sąd, na podstawie art. 225 P.p.s.a., orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu w kwocie 3.100 zł. Skargę kasacyjną zakresie punktu 1, 2 i 3 powyższego wyroku wniósł Starosta [...], wnioskując o zmianę wyroku w tej części i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, tj. art. 77 ust. 3 i art. 78 ustawy Prawo o ruchu drogowym dla pojazdu powtórnie rejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika wprost, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 2a, 2b i 4. Natomiast art. 78 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że w razie przeniesienia na inną osobę własności pojazdu zarejestrowanego, dotychczasowy właściciel przekazuje nowemu właścicielowi dowód rejestracyjny i kartę pojazdu, jeżeli była wydana. W związku z tym, brak było podstaw prawnych aby zasądzić od Starosty na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów o nr rej.: [...], [...], [...] oraz [...], skoro opłaty za wydanie kart pojazdów dla tych pojazdów nie wniosła [...] Sp. z o.o.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 P.p.s.a. W niniejszej sprawie WSA w Poznaniu dokonał błędnych ustaleń faktycznych, tj. przyjął, że opłatę za wydanie karty pojazdu dla wszystkich 32 pojazdów, dla których Starosta wydał karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP, poniosła [...] Sp. z o.o. podczas gdy dla pojazdu: • o nr rej. [...] marki [...], opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł wniósł M. S.; • o nr rej. [...] marki [...], opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł wniósł M. S., • o nr rej. [...] marki [...], opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł wniósł M. S., • o nr rej. [...] marki [...], opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł uiściła spółka jawna [...]. Informacje o powyższych faktach znajdowały się w aktach sprawy. Dokonanie błędnych ustaleń faktycznych ma wpływ na wynik postępowania ponieważ po pierwsze, Starosta został zobowiązany do zwrotu opłaty podmiotowi, który nigdy tej opłaty nie poniósł, po drugie, kwota którą Sąd pierwszej instancji zasądził do zwrotu została zawyżona o 1.700 zł. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze podstaw kasacyjnych. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpatrywana skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Trafny jest przede wszystkim zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do okoliczności faktycznych znajdujących się w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak wynika z akt sprawy: 1. dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] Starosta [...] w dniu [...] maja 2004 r., na wniosek Firmy [...] sp. jawna, dokonał pierwszej rejestracji tego pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym dniu organ rejestrujący pobrał też od wnioskodawcy, tj. Firmy [...] sp. jawna, opłatę w kwocie 500 zł, a następnie wydał kartę pojazdu. Datę wydania karty pojazdu potwierdza karta informacyjna pojazdu. W dniu [...] czerwca 2004 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do Starosty [...] wniosek o zarejestrowanie pojazdu o nr rej. [...], dołączając do wniosku m.in. fakturę zakupu tego pojazdu oraz kartę pojazdu. Pojazd został zarejestrowany na rzecz Spółki decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. 2. dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] Starosta [...] w dniu [...] listopada 2004 r., na wniosek M. S., dokonał pierwszej rejestracji tego pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym dniu organ rejestrujący pobrał od wnioskodawcy, tj. M. S., opłatę w kwocie 500 zł, a następnie wydał kartę pojazdu. Datę wydania karty pojazdu potwierdza karta informacyjna pojazdu. W dniu [...] grudnia 2004 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do Starosty [...] wniosek o zarejestrowanie pojazdu o nr rej. [...], dołączając do wniosku m.in. fakturę zakupu pojazdu oraz kartę pojazdu. Pojazd został zarejestrowany na rzecz Spółki decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. 3. dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] Starosta [...] w dniu [...] marca 2004 r., na wniosek M. S., dokonał pierwszej rejestracji tego pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym dniu organ rejestrujący pobrał od wnioskodawcy, tj. M. S., opłatę w kwocie 500 zł, a następnie wydał kartę pojazdu. Datę wydania karty pojazdu potwierdza karta informacyjna pojazdu. W dniu [...] lipca 2004 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do Starosty [...] wniosek o zarejestrowanie pojazdu o nr rej. [...], dołączając do wniosku m.in. fakturę zakupu pojazdu oraz kartę pojazdu. Pojazd został zarejestrowany na rzecz Spółki decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. 4. dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] Starosta [...] w dniu [...] września 2003 r., na wniosek M. S., dokonał pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym dniu organ rejestrujący pobrał od wnioskodawcy, tj. M. S., opłatę w kwocie 500 zł, a następnie wydał kartę pojazdu. Datę wydania karty pojazdu potwierdza karta informacyjna pojazdu. W dniu [...] lipca 2004 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do Starosty [...] wniosek o zarejestrowanie pojazdu o nr rej. [...], dołączając do wniosku m.in. fakturę zakupu pojazdu oraz kartę pojazdu. Pojazd został zarejestrowany na rzecz Spółki decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Uznać zatem należy, że Spółka w stosunku do wyżej wskazanych pojazdów nie uiszczała opłat za wydanie karty pojazdu, skoro kartami tymi dysponowała już w dacie składania wniosków o rejestrację pojazdów. Z tych względów Sąd pierwszej instancji wadliwie i wbrew danym wynikającym z akt sprawy przyjął, że skarżąca Spółka uiściła opłaty za karty pojazdu od wyżej wymienionych pojazdów. Pojazdy te bowiem nie zostały przez Spółkę zarejestrowane po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniony jest w związku z tym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z tymi przepisami kartę pojazdu dla samochodu innego niż nowy wydaje właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terenie RP. Pierwsza rejestracja pojazdów nastąpiła odpowiednio w dniach [...] maja 2004 r., [...] listopada 2004 r., [...] marca 2004 r. oraz [...] września 2003 r. i wówczas wydawane zostały także karty pojazdów. Uznanie zatem przez Sąd pierwszej instancji, że Starosta [...] jest obowiązany do zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów o nr rej. [...], [...], [...] i [...] nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Reasumując powyższe, rację ma skarżący kasacyjnie organ, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spawy, gdyż Sąd pierwszej instancji nie poddał analizie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty świadczące o tym, że skarżąca Spółka nie poniosła opłat za wydanie kart pojazdów wskazanych pojazdów. Tym samym żądanie zwrotu opłaty przez podmiot, który tej opłaty nie poniósł jest nieuprawnione. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie. Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę szczegółowe ustalenia faktyczne i dowody zebrane w sprawie i ponownie oceni zasadność żądania skarżącej Spółki co do zwrotu przez organ części opłat za wydanie kart pojazdów. Jednocześnie Sąd przy ustalaniu kosztów zastępstwa procesowego zastosuje § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.), czyli ustali wysokość wynagrodzenia pełnomocnika w zależności od wysokości należności pieniężnej, której sprawa dotyczy. Nie jest bowiem dopuszczalne pobranie w sprawie wpisu stosunkowego, a zasądzenie kosztów wynagrodzenia adwokata wg stawki stałej, a nie stosunkowej. Skoro zaś skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie kwestionował pobrania wpisu stosunkowego, to zaakceptował tym samym przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa dotyczy należności pieniężnej, a nie aktu lub czynności organu (co uzasadniałoby pobranie wpisu stałego). Zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia ma zastosowanie jedynie do spraw, w których pobierany jest wpis stały. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U., poz. 1804 ze zm.).