II SA/Wa 1219/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant referent stażysta Adrianna Sinairska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w ramach oddelegowania do innego organu oddala skargę. UZASADNIENIE Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 4 i ust. 4b ust. 1 oraz art. 37a pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161) z dniem [...] maja 2018 r. zwolnił T.K. z zajmowanego stanowiska służbowego radcy Wydziału [...] Komendy Głównej Policji i z dniem [...] maja 2018 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Głównego Policji oraz oddelegował do pełnienia zadań służbowych w Ministerstwie [...], na stanowisku dyrektora Biura [...] (z uposażeniem w 15 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 4,35 kwoty bazowej wynoszącej 1523,29 zł. z uposażeniem zasadniczym w wysokości 6630 zł. i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 4043.60 zł.), do odwołania. Skarżący przed oddelegowaniem zajmował stanowisko radcy Wydziału [...] Komendy Głównej Policji (w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej wynoszącej 1523,29 zł., z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3960 zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 2700 miesięcznie, z zachowanym prawem od stawki uposażenia w wysokości 4720 zł.). Raportem z [...]stycznia 2019 r. T.K. wystąpił do Komendanta Głównego Policji "o wyrażenie zgody na podstawie art. 36h ust. 2 ustawy o Policji na zwolnienie ze służby w Policji ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w okresie oddelegowania (...)" oraz o skierowanie na komisję lekarską. Po złożeniu raportu, na wniosek organu T.K. uzupełnił treść raportu zwracając się o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym (nr [...]) z dnia [...] lutego 2019 r. (opatrzonym w klauzulę natychmiastowej wykonalności), na podstawie art. 32 ust. 1, art. 36g ust. 1, art. 36h ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, 1) z dniem [...] lutego 2019 r. odwołał T.K. z oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w Ministerstwie [...], 2) z dniem [...] lutego 2019 r. pozostawił funkcjonariusza w swojej dyspozycji, 3) ustalił T.K. uposażenie w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,941 kwoty bazowej wynoszącej 1523,29 złotego, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 4480 złotych i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 2700 złotych miesięcznie, z zachowanym prawem do stawki uposażenia w wysokości 4720 złotych. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ podał, że w związku ze złożeniem przez funkcjonariusza raportu z dnia [...] stycznia 2019 r. o zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, z uwagi na nabycie uprawnień emerytalnych, zachodziła konieczność odwołania policjanta z oddelegowania i mianowania na stanowisko nie niższe niż zajmowane przed oddelegowaniem (art. 36g ust. 1 i art. 36h ust. 1 tej ustawy) ewentualnie przeniesienie do dyspozycji na zasadach określonych w art. 37a pkt 1 ustawy. T.K. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2019r. o odwołaniu go z oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w Ministerstwie [...]. Odwołujący się zarzucił organowi naruszenie art. 36 g ust. 1 ustawy przez jego nieuzasadnione zastosowanie, naruszenie art. 36 h ust. 2 przez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. T.K. podniósł, że skoro wnosił o zwolnienie ze służby w Policji ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w instytucji krajowej (w oparciu o art. 36 h ust. 2 ustawy o Policji), to nie było podstaw do tego, aby odwoływać go z oddelegowania i przenosić w dyspozycję Komendanta Głównego Policji (a następnie zwolnić ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji). W świetle treści jego raportu takie domniemanie było nieuzasadnione. Skarżący dodał, że był "zainteresowany zwolnieniem ze służby ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w instytucji krajowej, nie zaś powrotem do służby w Policji" i wyjaśnił, że na przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji powołał się w raporcie "wyłącznie w kontekście dodatku wyrównawczego o którym mowa w art. 117 ustawy o Policji, na ustną prośbę pracownika prowadzącego sprawę". Taka nadinterpretacja jego raportu narusza art. 8 k.p.a. Nie sposób bowiem mówić o zaufaniu do władzy publicznej, w sytuacji, gdy składając określony wniosek "jest się zaskakiwanym" zupełnie innym, niż wnioskowane, rozstrzygnięciem. T.K. dodał, że gdyby wiedział, że składając raport o zwolnienie ze służby w trybie art. 36h ust. 2 ustawy, zostanie odwołany z oddelegowania i przeniesiony w dyspozycję Komendanta Głównego Policji po to, aby następnie być zwolnionym ze służby w oparciu o inną, niż wskazana przez niego podstawa prawna, w ogóle nie złożył by takiego raportu. Skarżący zarzucił, że organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (ewentualnych wątpliwości co do treści żądania skarżącego zawartego w raporcie z [...] stycznia 2019r.) i rozstrzygnął sprawę "w sposób całkowicie dowolny", nie wyjaśnił podstaw i przesłanek zaskarżonej decyzji. T.K. wniósł o zmianę tego rozstrzygnięcia i zwolnienie go ze służby zgodnie z jego wnioskiem tj. na podstawie art. 36 h ust. 2 ustawy o Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od rozkazu personalnego KGP z dnia [...] lutego 2019 r., decyzją z [...] kwietnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził m. in., że raport policjanta zawierający zgłoszenie wystąpienia ze służby, należy traktować jak oświadczenie woli w rozumieniu art. 61 § 1 k.c., a zatem właściwy przełożony funkcjonariusza zobowiązany był go uwzględnić. Zdaniem Ministra, organ I instancji prawidłowo zinterpretował raport skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. W konsekwencji zasadnie zastosował art. 36g ust. 1 ustawy o Policji, a więc odwołał funkcjonariusza z oddelegowania do Ministerstwa, zawiadomił o tym tę instytucję oraz z uwagi na brak wakatu na stanowisku służbowym równorzędnym do zajmowanego przez skarżącego przed oddelegowaniem oraz jeden dzień poprzedzający rozwiązanie stosunku służbowego, na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy pozostawił go w swojej dyspozycji z zachowaniem uposażenia przysługującego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w Komendzie Głównej Policji (art. 121 ust. 1 ustawy). Zdaniem organu odwoławczego, nie jest zasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 36h ust. 2 ustawy, ponieważ w stosunku do niego toczyło się postępowanie w sprawie odwołania z oddelegowania do instytucji krajowej i jednocześnie w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy. Komendant Główny Policji nie wyraził zgody, o której mowa w art. 36 h ust. 2 ustawy. Minister dodał, że wbrew zapatrywaniu skarżącego, przepis art. 36h ust. 2 ustawy nie był podstawą zwolnienia policjanta ze służby w Policji, ponieważ te podstawy są wymienione w art. 41 tej ustawy. Organ stwierdził, że w świetle przepisów prawa nie jest możliwe (dopuszczalne) zwolnienie oddelegowanego policjanta ze służby w Policji z pominięciem art. 36g ustawy, a zatem bez wcześniejszego odwołania z oddelegowania i uregulowania jego statusu służbowego poprzez mianowanie go na stanowisko nie niższe niż zajmowane przed oddelegowaniem, przeniesienie do dyspozycji, czy też mianowanie (powołanie) na stanowisko równorzędne do zajmowanego w instytucji krajowej, w sytuacji wyrażenia przez Komendanta Głównego Policji zgody na zwolnienie z takiego stanowiska (art. 36h ust. 2). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowej wykładni raportu skarżącego, organ stwierdził, że funkcjonariusz złożył ten raport "ze wszystkimi konsekwencjami z takiego oświadczenia wynikającymi" i nie miał prawa oczekiwać, że jeżeli KGP nie wyrazi zgody o której mowa w art. 36h ust. 2 ustawy, to jego raport nie wywoła skutków w postaci konieczności zastosowania przez organ art. 36g ust. 1 ustawy o Policji. Wskazując na powyższe organ nie podzielił sformułowanych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Według Ministra, nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa procesowego. Organowi I instancji nie można zarzucić prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organu. Komendant Główny Policji w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie odwołania skarżącego z oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją, przeniesienia do dyspozycji przełożonego, a następnie ustalenia uposażenia (nie rozstrzyga o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji), jej uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, nadanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności było podyktowane koniecznością niezwłocznego uregulowania statusu służbowego funkcjonariusza w związku ze złożonym przez niego raportem i zawartą w nim datą zwolnienia ([...] lutego 2019 r.), a więc leżało w ważnym interesie strony, o którym mowa w art. 108 § 1 k.p.a. T.K. w skardze do Sądu na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 g ust. 1 ustawy o Policji przez jego nieuzasadnione zastosowanie i art. 36 h ust. 2 przez jego niezastosowanie oraz art. 7, art. 8,art. 80, art. 6 w związku z art. 107 § 1 i § 3 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że uzasadnienie zaskarżonej decyzji "jest obarczone sprzecznością". Organ z jednej strony wskazuje, że nie jest możliwe zastosowanie art. 36h ust. 2 ustawy o Policji względem policjanta bez uprzedniego odwołania go z oddelegowania, jednocześnie jednak stwierdza, że ten przepis nie stanowi podstawy prawnej zwolnienia policjanta ze służby. Analizując uzasadnienie decyzji można dojść do wniosku, że zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe ani poprzez bezpośrednie zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska w instytucji krajowej ani też po uprzednim odwołaniu go z tego stanowiska, gdyż przepis ten w ocenie organu nie stanowi podstawy prawnej zwolnienia ze służby. To rozumowanie jest, zdaniem skarżącego, "w sposób oczywisty wadliwe": Idąc bowiem tokiem rozumowania zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należałoby rozważyć zasadność obowiązywania tego przepisu, skoro nie ma możliwości jego zastosowania. Nie sposób uznać, ze racjonalny ustawodawca wprowadza przepis, który z istoty rzeczy ma być przepisem martwym. Skarżący dodał, że zapatrywanie organu, że organ I instancji nie musiał w żaden sposób uzasadniać zastosowania bądź niezastosowania art. 36h ust. 2 ustawy jest niezgodne "w sposób oczywisty" z art. 6 w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono ponadto "jednoznacznego wyjaśnienia" w jaki sposób w ocenie tego organu należy stosować art. 36h ust. 2 ustawy o Policji. T.K. w uzasadnieniu pozostałych zarzutów procesowych stwierdził, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, nieprawidłowo wyłożył jego raport, w którym wnosił o zwolnienie go ze służby w Policji w trybie art. 36h ust.2 ustawy, a nie o odwołanie z oddelegowania, a następnie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 29 października 2019 r. skarżący wyjaśnił, że chciał odejść ze służby w Policji w okresie pozostawania na delegacji w Ministerstwie. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że jego zdaniem przepis art. 36h ust. 2 ustawy o Policji dopuszcza takie "bezpośrednie" zwolnienie oddelegowanego policjanta ze służby w Policji. Zdaniem pełnomocnika, takie zwolnienie nie musi być poprzedzone odwołaniem z delegacji w rozumieniu art. 36g ustawy, mimo że przepis art. 36h ust. 2 odwołuje się do art. 36g. Pełnomocnik wskazał, że odwołanie policjanta z delegacji na jego wniosek zostało unormowane w art. 36g ust. 3 ustawy oraz że w takiej sytuacji przepis art. 36h ust. 2 byłby zbędny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem skargi jest decyzja - rozkaz personalny o odwołaniu skarżącego z oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją (w Ministerstwie [...]), pozostawieniu skarżącego dyspozycji Komendanta Głównego Policji i określeniu uposażenia po odwołaniu (w 11 grupie zaszeregowania). Trzeba dodać, że odwołanie z oddelegowania nastąpiło w związku z wnioskiem skarżącego o zwolnienie go ze służby w Policji wskazującym dwie podstawy zwolnienia - art. 36h ust. 2 i art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Skarżący kwestionuje przede wszystkim odwołanie go z oddelegowania, utrzymując, że nie było ono konieczne w sytuacji, gdy w raporcie wnioskował o zwolnienie go ze służby na podstawie art. 36 h ust. 2 ustawy o Policji. Sąd nie podziela tych zarzutów. Z treści art. 36 g ust. 1 ustawy o Policji wynika bowiem, że zwolnienie ze służby funkcjonariusza oddelegowanego musi być poprzedzone odwołaniem z oddelegowania. Wymaganie to dotyczy każdego zwolnienia ze służby, w tym również zwolnienia na podstawie art. 36 h ust. 2, jako że w tym przepisie jest zawarte odwołanie do art. 36 g (w tym do ust. 1 tego artykułu). Nawet zatem, gdyby organ wyraził zgodę na zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 36 h ust. 2, zwolnienie wymagałoby odwołania z oddelegowania zgodnie z art. 36g ust. 1. Zdaniem Sądu wyprowadzanie na podstawie art. 36 g ust. 3 ustawy o Policji wniosku, że zwolnieni ze służby na podstawie art. 36 h ust. 2 nie musi być poprzedzone odwołaniem z delegacji w rozumieniu art. 36 g ustawy jest błędne. Przepis art. 36 g ust. 3 dotyczy bowiem jedynie samego odwołania funkcjonariusza z oddelegowania na jego wniosek, nie mającego związku ze zwolnieniem go ze służby. W art. 36 h ust. 2 jest natomiast mowa o zwolnieniu ze służby w Policji funkcjonariusza pozostającego w oddelegowaniu i w takim przypadku zwolnienie musi być poprzedzone odwołaniem z oddelegowania. Zdaniem Sądu istnieje ścisły związek pomiędzy stosunkiem służbowym a oddelegowaniem. Stan oddelegowania polega na tym, że wskutek podjęcia decyzji o oddelegowaniu stosunek służbowy ulega zawieszeniu na czas delegacji przeznaczonej na wykonywanie pracy poza służbą i oddelegowanie może trwać tylko tak długo, jak istnieje stosunek służbowy. Władza oddelegowania jest elementem władzy służbowej przełożonego, a zatem, co oczywiste, nie może czasowo wykraczać poza istnienie podstawy tej władzy, a więc poza istnienie stosunku służbowego. Skoro przepisy ustawy o Policji nie przewidują ustania oddelegowania automatycznie, (z mocy prawa), z chwilą zwolnienia ze służby, to wynika z tego, że zwolnienie ze służby osoby oddelegowanej do pracy poza służbą wymaga odwołania z oddelegowania. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skarżącego, co do tego, że nie występował o odwołanie z oddelegowania, wnioskował natomiast o zwolnienie ze służby na podstawie art. 36h ust. 2 ustawy przy zachowaniu statusu osoby oddelegowanej. Należy dodać, że twierdzenie skarżącego, że występował o zwolnienie ze służby na podstawie art. 36 h ust. 2 ustawy o Policji nie jest do końca prawdziwe, ponieważ uzupełnił on treść raportu zwracając się o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Należy jeszcze raz podkreślić, że przytoczonych przepisów art. 36g ust. 1 i 36 h ust. 2 ustawy o Policji wynika, że nie jest dopuszczalne zwolnienie ze służby funkcjonariusza oddelegowanego do pracy poza służbą bez odwołania go z tego oddelegowania, niezależnie od tego, na jakiej podstawie prawnej to zwolnienie miałoby nastąpić. Wobec tego, że w raporcie o zwolnienie ze służby skarżący przywołał również art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji określający przesłankę zwolnienia w postaci nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej i prawdziwości tego oświadczenia nie kwestionował, podjęcie przez organ decyzji o odwołaniu skarżącego z oddelegowania było w świetle powołanego wyżej art. 36 g ust. 1 ustawy całkowicie uzasadnione. Z tych powodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 36 g ust. 1 i art. 36 h ust. 2 ustawy o Policji. Nie są również zasadne zarzuty skarżącego, co do naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w szczególności przez nieuprzedzenie go o zamiarze odwołania z oddelegowania przed podjęciem decyzji o zwolnieniu ze służby. Należy przede wszystkim podkreślić, że w raporcie o zwolnienie ze służby skarżący nie wyartykułował wyraźnie swojego żądania co do pozostawienia go w delegacji po zwolnieniu ze służby. Podając natomiast w raporcie art. 36h ust. 2 ustawy o Policji jako jedną z podstaw zwolnienia ze służby powinien być świadom jego treści i wynikających z tego przepisu konsekwencji, w szczególności zaś tego, że wiąże on zwolnienie ze służby z odwołaniem z oddelegowania, a więc nie dopuszcza samego zwolnienia ze służby funkcjonariusza oddelegowanego bez odwołania z oddelegowania. Zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Z tych względów Sąd nie odnosi się do zarzutów dotyczących zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4, a nie, jak chciałby tego skarżący - na podstawie art. 36 h ust. 2 ustawy o Policji, jako wykraczają one poza przedmiot rozpatrywanej sprawy określonej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Są to okoliczności które wiązały się z podjęciem decyzji o zwolnieniu a nie oddelegowaniu, na tym etapie wola odejścia ze służby na jednej lub drugiej podstawie wyrażona w raporcie nie budziła wątpliwości. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. W niespornym stanie faktycznym sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2019 r. którym organ ten odwołał T.K. z oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w Ministerstwie [...], pozostawił funkcjonariusza w swojej dyspozycji i ustalił mu uposażenie po odwołaniu. Trzeba dodać, że uposażenie (w 11 grupie zaszeregowania) odpowiada uposażeniu przysługującemu skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w Komendzie Głównej Policji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.