II OSK 271/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 3007/15 w sprawie ze skargi S. K. i K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] listopada 2015 r. znak: [..] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. K. i K. K. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 3007/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.K. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] listopada 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] listopada 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania S. i K. K. od decyzji Wojewody [..] z dnia [..] sierpnia 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [..] z dnia [..] maja 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[..]" z siedzibą w W. pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [..] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z ustaleń organu wynika, że wnioskodawcy legitymują się prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [.] oraz przynależnej piwnicy, a także spółdzielczym własnościowym prawem do garażu murowanego w budynku położonym przy ul. [..] w W. na działce nr ewid. [..], z którym to prawem związany jest udział w nieruchomości wspólnej. Wskazany wyżej udział odnosi się do prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się budynek oraz prawa współwłasności wszelkich części budynku i innych urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.). Przede wszystkim do nieruchomości wspólnej należą te części budynku i grunt pod budynkiem, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali. W ocenie organu, współwłasnością objęte są m. in. ściany nośne (w tym zewnętrzne), które w budynku wielolokalowym służą właścicielom kilku lokali oraz grunt, na którym posadowiony jest budynek. Organ stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje dobudowę budynku wielomieszkaniowego do istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [..] i [..] przy ul. [.]. Inwestycja ta została zaprojektowana jako obiekt budowlany samodzielny konstrukcyjnie, w żaden sposób nie związany z istniejącym budynkiem. Projektowana inwestycja dotyczy zatem wyłącznie części wspólnej nieruchomości (gruntu) i w żaden sposób nie będzie dotyczyła lokalu stanowiącego przedmiot odrębnej własności S. i K. K. Zdaniem organu, odwołujący się nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, albowiem nie obejmuje ona części nieruchomości przeznaczonej do wyłącznego użytku przez wnioskodawców. Rozpoznając skargę na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana dnia [..] listopada 2015 r., natomiast w dniu 19 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OPS 2/15, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego przez WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1288/14, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, w której wskazano, że "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej Pr. bud.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej". Z uchwały tej wynika, że na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd spółdzielni ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ale dotyczy to wyłącznie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu. Gdy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, spółdzielnia musi uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. W przypadku zaś ustalenia, że roboty przekraczają zakres zwykłego zarządu, nie można, zdaniem Sądu, odmówić skarżącym przymiotu strony w sprawie. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. przez błędne przyjęcie, że organ przedwcześnie rozstrzygnął o braku przymiotu strony w postępowaniu umarzając postępowanie odwoławcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [..] o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący nie brali udziału w tym postępowaniu oraz nie wykazali interesu prawnego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i uwzględnieniem skargi, - naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zarządowi spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli S. i K. K., wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. oraz zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie okazały się zasadne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że opierając zarzut kasacyjny na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, nie można łączyć naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z naruszeniem przepisów prawa materialnego ( w tym przypadku art. 28 ust. 2 Pr. bud.), bowiem właściwą podstawę formułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego zawiera art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z kolei właściwe sformułowanie podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146 p.p.s.a.) w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie determinuje zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takich przypadkach zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia takiej skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 17.02.2015 r., II OSK 1695/13, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanej Sądowi I instancji błędnej oceny zastosowania i wykładni art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Przed analizą tych przepisów wskazać należy w pierwszej kolejności, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, tj. złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez podmiot powołujący się na własny interes prawny, organ jest obowiązany wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku ustalić, czy ma on interes prawny do występowania w sprawie. Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W postępowaniu nieważnościowym ze względu na szczególne okoliczności sprawy może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania - wychodząc poza krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud., a pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 K.p.a. Aktualna pozostaje zatem w postępowaniu nieważnościowym, w tym w przedmiocie pozwolenia na budowę, zasada, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia, bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/16, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 972/16). Powyższe oznacza, że nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność podniesiona w skardze kasacyjnej, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [..] z dnia [..] maja 2007 r., bowiem ocena interesu prawnego skarżących powinna nastąpić oddzielnie w ramach postępowania nieważnościowego. Ustalenia w przedmiocie kręgu stron biorących, czy też nie, udział w postępowaniu zwykłym, dotyczącym pozwolenia na budowę, nie przekładają się na ustalenia w kwestii interesu prawnego wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której skarżący zostali pominięci jako strona w postępowaniu zwykłym, a następnie odmawia się im, niejako w konsekwencji, przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne, a ocena interesu prawnego skarżących niewystarczająca. W stanie prawnym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywała już uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., II OPS 2/15. Zawarto w niej wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, która powinna mieć podstawowe znaczenie dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia organu w tej sprawie, a którą to uchwałę organ pominął przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Z sentencji tej uchwały wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Co do zasady zatem w takiej sytuacji, współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie są obok tej spółdzielni stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd spółdzielni ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ale dotyczy to wyłącznie czynności nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu. Gdy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, spółdzielnia musi uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnych wskazuje się zresztą również, że nie we wszystkich sytuacjach wykonywania robót budowlanych mieszczących się w czynnościach zwykłego zarządu za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd. Jeśli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Może być zatem tak, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej i właściciele wyodrębnionych lokali oraz współwłaściciele części wspólnych nieruchomości mogą samodzielnie występować w postępowaniu reprezentując w sprawie swój własny interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego i ewentualnie kwestionować rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Współwłaściciele nieruchomości wspólnej powinni brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nieruchomości wspólnej wtedy, gdy zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy spółdzielnia mieszkaniowa rzeczywiście działa w granicach przysługującego jej na podstawie art. 27 ust. 2 cyt. ustawy uprawnienia, czyli przede wszystkim wtedy, gdy zamierza realizować na nieruchomości wspólnej roboty budowlane, które wykraczają poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej albo takie roboty budowlane, które będą ingerować w prawa poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej związane z posiadanym lokalem (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 757/16, z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1414/15, z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 680/ 16, zapadłe po w/w uchwale, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, ale również wyroki NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 1996/97, lex 48720, z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1648/06, lex 425329). Za taką wykładnią stoi bowiem rozumowanie z większego na mniejsze. Jak wynika z treści decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz z zatwierdzonego projektu budowlanego, roboty budowlane polegają na dobudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego do istniejącego budynku o tym samym charakterze. Jak przyznali na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 20 grudnia 2018 r. pełnomocnicy stron, roboty nie stanowiły robót w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, nie kwestionowali oni również tego, że inwestycja jest zaplanowana na działce nr [..], będącej we współużytkowaniu wieczystym skarżących. W tej sprawie wymaga podkreślenia, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. należy wykładać w ten sposób, że skoro ustawodawca chroni interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio podlegającej działaniom inwestora. W niniejszej sprawie prace budowlane wykraczają poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, wiążą się zatem z przekroczeniem czynności zwykłego zarządu, co powinno aktualizować obowiązek organu zbadania w postępowaniu nieważnościowym, czy skarżący nie zostali bezzasadnie pozbawieni statusu strony w postępowaniu zwykłym, bowiem czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Powyższe wynika z uzasadnienia cyt. uchwały, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli, zgodnie z art. 199 k.c. Powyższe oznacza, że interes prawny skarżących powinien być dokładnie zweryfikowany przez organy administracji publicznej, tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby powyższe zostało należycie wyjaśnione w niniejszym postępowaniu. Organ stwierdził, że inwestycja dotyczy wyłącznie części wspólnej nieruchomości i w żaden sposób nie będzie dotyczyła lokalu stanowiącego przedmiot odrębnej własności, a powyższe stwierdzenie budzi uzasadnione wątpliwości, choćby w świetle oświadczeń stron na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ale również w świetle analizy projektu budowlanego, z którego wynika, iż zmierzenie inwestycyjne obejmuje dobudowę samodzielnego konstrukcyjnie obiektu budowlanego do istniejącego budynku mieszkalnego. Do czynności nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu należy wyłącznie załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Dobudowanie samodzielnego konstrukcyjnie obiektu budowlanego nie mieści się zaś w zakresie eksploatacji (zwykłej eksploatacji) i utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym. Wzniesienie obiektu budowlanego na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności przekracza czynności zwykłego zarządu (wyrok SN z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak wyjaśnienia dlaczego, wobec treści projektu budowlanego, organ uznał, że zakres inwestycji mieści się w czynnościach zwykłego zarządu, a zatem decyzja ta narusza wymogi art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Pomija również treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia II OPS 2/15, czyniąc opisany w decyzji stan prawny nieaktualnym. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające zaskarżoną decyzję odpowiada zatem prawu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.