I OSK 700/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1088/19, w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1088/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: - art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez: - niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, skutkujące niesłusznie oddaleniem skargi w trybie art.151 p.p.s.a., - pominięcie odniesienia się do dwóch pierwszych zarzutów skargi, a mianowicie nieuwzględnienia przez SKO interesu społecznego, słusznego interesu stron oraz przeprowadzenia postepowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, co skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji krzywdzącej dla skarżącej. Rozważanie o interesie społecznym i słusznym interesie strony jest obligatoryjne. - art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art.151 p.p.s.a., a to w następstwie przeprowadzenia przez WSA w sposób nieprawidłowy kontroli zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która jest sprzeczna ze słusznym interesem skarżącej i z interesem społecznym. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 23 ust.8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powołując się na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) na podstawie art.188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego wraz z odsetkami w całości; ewentualnie 2) na podstawie art.185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W zwięzłym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty. W piśmie z dnia 11 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Natomiast w piśmie z dnia 12 lipca 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie tym jednocześnie podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej, a także jej motywy i uzasadnienie, podając dodatkowo, że aktualnie skarżąca odbywa staż w cukierni w Rudniku, ale bez perspektywy stałej pracy, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie ma innych dochodów poza małym wynagrodzeniem za staż, wychowuje dzieci bez jakiegokolwiek wsparcia ich ojca M. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w piśmie z dnia 11 lipca 2022 r. wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. W ramach zarzutów opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi a to podnoszonej przez skarżącą okoliczności spłaty zadłużenia przez dłużnika alimentacyjnego oraz pominięcia zarzutu nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu wskazać należy, że w świetle powyższego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Istotne jest również to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu. Niezależnie od wadliwego skonstruowania zarzutu naruszenia art.134 §1 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że odnośnie do zarzutu spłaty zadłużenia przez dłużnika alimentacyjnego Sąd I instancji stwierdził, że nie ma to znaczenia w sprawie, gdyż po pierwsze: skarżąca nie podważała, że spłata ta była jedynie częściowa, a nie całkowita, a ponadto art. 23 ust.8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów takiej podstawy nie przewiduje. Dodać należy, że w świetle stanowiska organu (uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...]lipca 2019 r.) z zestawienia zobowiązań alimentacyjnych M. N. wynika, iż aktualnie posiada on zadłużenie względem funduszu w wysokości ponad 28 tys. zł. Wymaga też podkreślenia, że kwestia tego, czy świadczenie było nienależnie pobrane i jego wysokości została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 329/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Gdy chodzi o zarzut "naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art.151 p.p.s.a.", to również nie mógł on odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., podobnie jako art. 151 p.p.s.a., należy do przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. Brak powiązania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed Sądem Wojewódzkim powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Istoty sprawy dotyczy natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego art.23 ust.8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przedmiotem skargi J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Burmistrz uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone skarżącej za okres od 1 października 2014 r. do 30 października 2014 r. na podstawie decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w kwocie 417,92 zł. Powyższa decyzja jest, jak wyżej opisano, ostateczna. Organy administracji obu instancji uznały, a stanowisko to podzielił Sąd I instancji, że nie zachodzą podstawy do umorzenia świadczeń nienależnie pobranych. W toku postępowania ustalono, iż skarżąca ma 40 lat, jest osobą rozwiedzioną. Od czasu rozwodu samotnie wychowuje dwoje małoletnich dzieci realizujących obowiązek szkolny. Miejscem zamieszkania rodziny jest trzypokojowe mieszkanie w bloku stanowiące własność matki skarżącej, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i pokrywa połowę miesięcznych rachunków. W miesiącu czerwcu 2019 r. łączna suma wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania wyniosła 906,10 zł. Skarżąca nie posiada żadnych dodatkowych obciążeń finansowych, w tym kredytów. W rodzinie skarżącej nie występuje niepełnosprawność, w dniu przeprowadzenia wywiadu skarżąca nie zgłaszała żadnych problemów zdrowotnych w rodzinie. Matka skarżącej zapewnia pomoc m.in. w opiece nad wnukami oraz zapewnia skarżącej oraz jej dzieciom odzież. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu 7 marca 2019 r. skarżąca zawarła umowę rezerwacji stanowiska handlowego na targowisku miejskim "[...]" w Rudniku nad Sanem w celu prowadzenia działalności handlowej w dni targowe we własnym imieniu i na własne nazwisko na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Ponadto ustalono, że skarżąca korzysta ze świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej w formie posiłku przyznanego dla małoletnich dzieci na okres od 2 stycznia 2019 r. do 21 czerwca 2019 r. W okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. pobierała zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 218,00 zł miesięcznie. Pobiera świadczenia rodzinne w wysokości 248,00 zł miesięcznie, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 900,00 zł miesięcznie, oraz świadczenie wychowawcze w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie. Ponadto skarżąca korzysta z pomocy materialnej o charakterze socjalnym w wysokości 230,00 zł miesięcznie, przyznanej na okres od 1 września 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji argumentowały, a słuszność tej argumentacji podzielił Sąd I instancji, że sytuacja skarżącej jest zbliżona do sytuacji innych rodzin korzystających z ww. świadczeń i nie jest na tyle trudna, by przy racjonalnym gospodarowaniu dochodem uniemożliwić zwrot nienależnie pobranych świadczeń, chociażby w ratach. Skarżąca posiada zdolność do podjęcia pracy lub do pozyskania środków z innych źródeł. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby skarżąca nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia i pozyskania z tego tytułu środków finansowych. W szczególności nie stwierdzono w odniesieniu do skarżącej niezdolności do pracy w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Skarżąca w toku postępowania nie wskazała na żadne okoliczności np. choroba lub niepełnosprawność któregokolwiek członka rodziny, które uniemożliwiałyby podjęcie pracy. Bezrobocie nie może stanowić samodzielnej przesłanki uzasadniającej umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ponieważ jest zjawiskiem przejściowym. Przy takim wsparciu, jakie skarżąca otrzymuje za pomocą różnych świadczeń, jest ona w stanie spłacić zadłużenie w ratach, nie popadnie też z tego powodu w niedostatek, jeśli zacznie w pełni wykorzystywać swoje możliwości zarobkowe - zwłaszcza, że ma wyuczony zawód (fryzjer), posiada prawo jazdy kat. B i doświadczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie jest zatem osobą, która nie miałaby szans na rynku pracy. Ocenę tę podziela Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uznania słuszności zarzutu naruszenia art. 23 ust.8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten stanowi, że organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie umorzenia należy do uznania organu a wydanie rozstrzygnięcia, musi poprzedzać ustalenie, że podmiot zobowiązany do zwrotu tych świadczeń znajduje się w "szczególnej sytuacji rodzinnej". Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy - w tym sytuację materialną, stan rodziny, stan zdrowotny, okoliczność uzyskiwania dochodu czy zdolność zarobkowania. Przesłanka ta powinna być więc badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny, jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie organy administracji sprostały wymogom tego przepisu i bardzo dokładnie przeanalizowały sytuację rodziny skarżącej, słusznie uznając, że z uwagi na wyjątkowy charakter instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nie może być stosowana wobec osób, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodów. Należy podkreślić, że przepis art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, że sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji sytuacja rodzinna skarżącej nie kwalifikuje się jako "szczególnie uzasadniona". Skarżąca z pewnością nie funkcjonuje w ramach komfortu finansowego, jednakże posiada stabilne źródło dochodów – świadczenia wychowawcze, świadczenia z funduszu alimentacyjnego i z pomocy społecznej – stałe miejsce zamieszkania oraz pomoc w utrzymaniu siebie i dzieci od matki. Skarżąca jest osobą młodą i zdrową, a zatem zdolną do podjęcia zatrudnienia i poprawienia sytuacji finansowej swojej rodziny; zresztą jak wynika z akt sprawy skarżąca taką próbę podejmuje. W perspektywie nie ma podstaw zakładać, że skarżąca nie będzie posiadać możliwości spłaty zadłużenia. Sytuacja skarżącej, choć niełatwa, nie jest szczególna. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby skarżąca nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia i pozyskania z tego tytułu środków finansowych. W skardze kasacyjnej akcentowano, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, gdyż sprawuje opiekę nad dziećmi. Z akt wynika, że dzieci skarżącej są w wieku 16 i 13 lat, a zatem nie wymagają już całodobowej opieki. Zatem wskazana okoliczność nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, a to tym bardziej, że ma wyuczony zawód (fryzjer), posiada samochód i prawo jazdy kat. B oraz doświadczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.