II OSK 3070/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2198/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2198/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. w W. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji) z [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania dla przedsięwzięcia, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. naruszył art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia nie mogły zostać naprawione w toku postępowania przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Analiza zgromadzonego w trakcie postępowania przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we W. materiału dowodowego wykazała, że zawierał on wiele braków istotnych dla prawidłowej oceny wpływu projektowanej farmy wiatrowej na poszczególne komponenty środowiska, w tym przede wszystkim na chiropterofaunę. Ich uzupełnienie na etapie postępowania przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska przekroczyłoby ramy, na jakie pozwala art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie środków minimalizujących negatywne oddziaływanie turbin, oznaczonych symbolami G4, G5 i G16, na nietoperze nie było środkiem zapewniającym pełną ochronę. Sąd I instancji stwierdził, że szerokie uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. Według Sądu I instancji, dopuszczono do realizacji przedsięwzięcie, które może prowadzić do znaczącego negatywnego wpływu na przedmioty ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, 77 § 4, 80, 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 26, ze zm., dalej: k.p.a.), przez ich niezastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca wykazała, że postępowanie organu II instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; b) art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ II instancji zasadnie nie przeprowadził dodatkowego postępowania uzupełniającego, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu, pełnego przedstawienia i oceny stanu sprawy, sporządzenie uzasadnienia wyroku poprzez powielenie znacznej części odpowiedzi organu II instancji na skargę skarżącej, tj. w sposób utrudniający prześledzenie toku rozumowania Sądu, w rezultacie utrudniający sformułowanie zarzutów i poprawne skorzystanie z prawa sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną tego wyroku. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się do przyjęcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. wyników monitoringu Farmy Wiatrowej [...]. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji z [...] czerwca 2016 r. posłużył się wyłącznie gołosłowną negacją, nie udokumentował w żaden sposób rzekomo istniejących wad postępowania prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. oraz nie powołał się na ewentualne naruszenia konkretnych norm prawa czy specjalistycznych ekspertyz. Sąd I instancji nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie brak było przeciwwskazań, by po uzupełnieniu postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., wydać decyzję reformatoryjną. Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji oparł swoją ocenę na stanie faktycznym i argumentacji przedstawionej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę. Całość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji stanowi, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powielenie argumentacji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w niej przedstawionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wbrew skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w dużym stopniu ogranicza się do powielenia stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Sąd I instancji dokonał własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zgodność oceny tego materiału dowodowego z oceną dokonaną przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie stanowi naruszenia normy prawnej wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej. Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało, lub mogło mieć, wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie doszło do stwierdzonego powyżej naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia, bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał za niezasadne zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przepisów postępowania obejmujących art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w której organ ten uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podjęcie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane było nie tylko tym, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale też jednocześnie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto wskazać należy, że przedmiotem oceny, dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie, była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Tym samym stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art.138 § 2 k.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.