IV SAB/Wr 340/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE D. P. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) wnioskiem z dnia 29 czerwca 2020 r. zwrócił się do Prezydenta W. (dalej: organ, podmiot zobowiązany, Prezydent) o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) protokołów z sesji Młodzieżowej Rady Miasta W. z grudnia 2019 r. i lutego 2020 r.; 2) dokumentów związanych ze sprawą o sygnaturze [...] (dotyczących ponaglenia z dnia 2 lutego 2020 r.); 3) dokumentów związanych ze sprawą o sygnaturze [...] (dotyczących zażalenia z dnia 3 stycznia 2020 r.); 4) dokumentów związanych ze skargą na bezczynność Młodzieżowej Rady Miasta W. w zakresie nieudzielenia informacji publicznej, rozstrzygniętą wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2019r., sygn. akt IV SAB/Wr 74/19. Ponadto skarżący wystąpił o podanie: 1) w jaki sposób W. zabezpieczył się przed rozwojem epidemii? 2) gdzie można zapoznać się z informacjami na temat finansowania programu szczepionek przez Miasto W.? 3) jakie badania bezpieczeństwa i skuteczności szczepionek posiada Urząd Miejski? 4) czy Miasto W. promuje szczepienia przeciwko HPV? 5) czy Urząd Miejski otrzymał odpowiedź Stowarzyszenia A odnośnie zarzutów GIS nt. Białej Księgi Szczepień HPV? 6) jak funkcjonowała Rada Miejska w czasie epidemii? W jaki sposób odbywały się sesje? 7) jak zaprojektowano budowę nowej trasy tramwajowej na [...]? Ile wydano pieniędzy na projekt? 8) czy szpitale na terenie Miasta W. otrzymały wsparcie finansowe/techniczne/naukowe itp. od Miasta W. w czasie epidemii koronawirusa? 9) na jakie cele poszły ewentualne środki pieniężne w celu walki z epidemią? 10) czy Miasto W. wspiera rozwój sieci 5G? Jeśli tak to dlaczego? 11) jakie badania bezpieczeństwa sieci 5G posiada Urząd Miejski W.? 12) czy rozważano przywrócenie komunikacji trolejbusowej na terenie Miasta W.? 13) jak funkcjonowała Młodzieżowa Rada Miasta W. w czasie epidemii? W jaki sposób odbywały się sesje? 14) czy Urząd Miejski wyrabia Dowody Osobiste Suwerena II Rzeczypospolitej Polskiej wydawane przez Prezydenta II RP na Uchodźstwie? W ocenie strony, dokumenty wymienione we wniosku są nie tylko dokumentami urzędowymi podlegającymi udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznych, ale też są jawne, co dotyczy zwłaszcza protokołów posiedzeń Młodzieżowej Rady Miasta. Sformułowane zaś pytania stanowią niewątpliwie informację publiczną, gdyż obejmują działalność miasta oraz jego organu pomocniczego. Stąd też skarżący wniósł o jak najszybsze jawne upublicznienie i umieszczenie odpowiedzi w Biuletynie Informacji Publicznej wraz z dokumentami, a także określił, że żądane informacje winny zostać mu przesłane na podany adres zamieszkania. W dniu 6 lipca 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w związku z koniecznością przeprowadzenia rozpoznania w komórkach organizacyjnych Urzędu Miejskiego udzielenie odpowiedzi nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.), tj. najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku – do 28 sierpnia 2020 r. Pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r., nr [...] organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na zadane przez niego pytania w sprawie pandemii, szczepień przeciwko HPV, sieci 5G oraz inwestycji miejskich. Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów, organ przesłał skarżącemu kopie protokołów z sesji Młodzieżowej Rady Miasta z grudnia 2019 r. i lutego 2020 r. W zakresie pozostałych dokumentów poinformował go zaś, że był on stroną toczącego się postępowania i wnioskowane dane zostały mu udostępnione oraz zapewniono mu wgląd do akt sprawy. Wskazane pismo wraz z załącznikami zostało skarżącemu doręczone za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 15 sierpnia 2020 r. W dniu 13 września 2020 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wskazał, że postępowanie organu w zakresie udostępnienia zawnioskowanych przez niego informacji publicznych nastąpiło niezgodnie z zasadą praworządności i wbrew regułom ustawowym. Pomimo bowiem określenia zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., sposobu i formy udostępnienia informacji poprzez przesłanie jej na podany we wniosku adres zamieszkania, podmiot zobowiązany przekazał dane za pośrednictwem platformy e-PUAP, nie uzasadniając jednocześnie powodu udostępnienia informacji w tej formie. Ponadto organ – zdaniem skarżącego – bezpodstawnie stwierdził, że część dokumentów została mu już udostępniona. Dotyczy do zwłaszcza dokumentów z punktów 2 i 3 wniosku, których nigdy jednakże nie otrzymał. Z kolei dokumenty związane ze skargą na bezczynność w sprawie o sygnaturze akt IV SAB/Wr 74/19 zostały mu wydane, ale w zupełnie innym trybie, niezwiązanym z ustawą dostępową. Nie zostały one zatem udostępnione w formie oczekiwanej w niniejszym postępowaniu. W dalszej części skargi strona szczegółowo przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, w konkluzji wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia pełnej informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku, tj. wysłanie odpowiedzi na adres zamieszkania oraz przekazanie wszystkich dokumentów urzędowych wymiennych w punktach 2, 3 i 4 wniosku, orzeczenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ podał, że w dniu 13 sierpnia 2020 r. udzielił skarżącemu żądanych przez niego informacji publicznych, czyniąc to za pośrednictwem platformy e-PUAP, a więc w taki sam sposób, w jaki skarżący wystąpił z wnioskiem. Wskazane pismo zostało przy tym doręczone skarżącemu z zachowaniem wyznaczonego wcześniej terminu, o którego przedłużeniu został on należycie poinformowany. Wywiedziony przez stronę zarzut bezczynności nie zasługuje zatem na uwzględnienie, co tym samym prowadzić powinno – zdaniem organu – do oddalenia wniesionej skargi i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Przechodząc do istoty sprawy trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż że Prezydent– jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości stron nie budził również fakt, że oczekiwane przez skarżącego informacje miały właśnie taki charakter. Przedmiotem sporu w toczącym się postępowaniu pozostaje natomiast ocena, czy organ rozpatrzył żądanie udostępnienia informacji publicznych w całości oraz w sposób i w formie wskazanej we wniosku. Strona w skardze nie kwestionuje, że otrzymała część żądanych informacji, tj. protokoły z sesji Młodzieżowej Rady Miasta W. z grudnia 2019 r. i lutego 2020 r. oraz odpowiedzi na zadane 14 pytań dotyczących m.in. polityki zdrowotnej, informacyjnej i komunikacyjnej, jednakże uważa, iż organ nie tylko nie udostępnił żądanej informacji w formie i sposobie wskazanym we wniosku, tj. wysłanie na adres zamieszkania, ale też nie wyjaśnił dlaczego informacja publiczna została udzielona poprzez e-PUAP. Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przywołany przepis odnosi się nie do kwestii kompletności udzielonej informacji, lecz co do sposobu i formy udostępnienia informacji. Uchybienie tej normie może polegać na błędnym przyjęciu przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji może nastąpić w sposób i w formie niezgodnych z wnioskiem albo na błędnym przyjęciu, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Rację ma skarżący twierdząc, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie można przyjąć, że odpowiedź podmiotu zobowiązanego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłana na inny adres niż wskazany przez podmiot informacyjnie zainteresowany wywołuje określony skutek prawny i tym samym uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności. Ustawa dostępowa w art. 14 przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa zatem w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Natomiast podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Każdy bowiem zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony w odpowiedni sposób - bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź odmowę ich udzielenia. Zwrócić jednakże w tym miejscu należy uwagę, iż art. 15 pkt 2 zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej jako ustawa antykryzysowa) przewiduje, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może zapewnić stronie udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną na adres wskazany w rejestrze danych kontaktowych, o którym mowa w art. 20j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne lub inny adres elektroniczny wskazany przez stronę. Zdaniem składu orzekającego cytowany powyżej przepis ustawy antykryzysowej ustanawia czasowe odstępstwo również od reguły wyznaczonej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. i zezwala organowi na udzielenie informacji publicznej na znany mu adres elektroniczny strony, w tym na adres e-PUAP, z którego wysłano wniosek informacyjny. W konsekwencji należało przyjąć, iż odpowiedź organu z dnia 13 sierpnia 2020 r., wysłana za pośrednictwem platformy e-PUAP, skutecznie została doręczona skarżącemu, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi. Podobne stanowisko co do bezzasadności skargi należało przyjąć także w zakresie pozostałych żądań zawartych we wniosku z dnia 29 czerwca 2020 r. dotyczących przesłania dokumentów związanych ze sprawą o sygnaturze [...] (dotyczących ponaglenia z dnia 2 lutego 2020 r.), dokumentów związanych ze sprawą o sygnaturze [...] (dotyczących zażalenia z dnia 3 stycznia 2020 r.) oraz dokumentów związanych ze skargą na bezczynność Młodzieżowej Rady Miasta W. w zakresie nieudzielenia informacji publicznej, rozstrzygniętą wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2019r., sygn. akt IV SAB/Wr 74/19. Jak była o tym mowa wyżej, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zdefiniowanie pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Prawidłowym jest zatem rozumowanie, iż w sytuacji gdy przedmiotem złożonego organowi wniosku jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osób, które pismo to złożyły, to wówczas pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy dostępowej. Nie można bowiem przy pomocy wniosku o udostępnienie informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej indywidualnej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020r., sygn. I OSK 2817/19). W ocenie Sądu żądanie przesłania dokumentów w wskazanych sprawach administracyjnych dotyczy bez wątpienia indywidualnych spraw skarżącego, o czym przemawia jego aktywność procesowa w tych sprawach tj. złożenie ponaglenia, zażalenia i skargi. Organ prawidłowo zatem poinformował skarżącego, że w tych sprawach był on stroną postępowania i w ramach tych postępowań zostały mu udostępnione wnioskowane dokumenty i informacje oraz wgląd do akt. Na marginesie rozważań wskazać należy, iż zupełnie bezzasadnym było zawarte we wniosku z dnia 29 czerwca 2020 r. żądanie upublicznienia i umieszczenia odpowiedzi w Biuletynie Informacji Publicznej skoro w myśl art. 8 ust. 3 u.d.i.p. organ jest obowiązany do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej jedynie informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. c) i d) i pkt 5 ustawy dostępowej, a żądane przez skarżącego informacje do tych kategorii spraw nie należały. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.