II SA/Sz 762/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi P. B. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących P. B. i M. B. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., nr [...], odmawiającą P. B., dalej jako "inwestorka" lub "skarżąca", zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z funkcją agroturystyczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewid. [...], gmina B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Starosta [...], po wszczęciu postępowania na wniosek inwestorki, postanowieniem z dnia [...] r. wezwał ją do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przedłożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę, decyzją o warunkach zabudowy oraz kategorią obiektu budowlanego w zakresie funkcji budynku. Następnie, decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora uzasadniając decyzję tym, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia funkcji projektowanego budynku, tj. budynek mieszkalny z funkcją agroturystyczną. W ocenie organu I instancji, biorąc pod uwagę normatywne definicje budynku mieszkalnego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zabudowy zagrodowej oraz analizę układu funkcjonalnego budynku, przedmiotowa inwestycja de facto stanowi budowę budynku, którego podstawowa funkcja dotyczy usług związanych z turystyką, rekreacją, organizacją imprez okolicznościowych. Organ I instancji wskazał, ponadto, że dla inwestycji realizowanej w ramach zabudowy zagrodowej charakterystyczne jest funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym. Zabudowa zagrodowa oznacza w istocie istnienie siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego, a planowana zabudowa nie nosi takich cech zabudowy. Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniesione zostało przez inwestora P. B. oraz stronę postępowania M. B. – współwłaściciela działek inwestycyjnych, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 – j.t.), dalej jako "u.p.b.". Skarżący zakwestionowali przede wszystkim prawidłowość nałożonych na inwestorkę postanowieniem z [...] r. obowiązków, wskazując, że organ nie wykazał nieprawidłowości, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.p.b. Skarżący podnieśli ponadto, że brak jest ustawowej definicji zabudowy zagrodowej, a za taką nie można uznać definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 – j.t.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Wskazali, że agroturystyka stanowi różnego rodzaju usługi na obszarach wiejskich i traktowana jest jako alternatywne lub uzupełniające źródło dochodu rolników. Dla przedmiotowej sprawy nie ma również, zdaniem skarżących, znaczenia sposób określenia w projektowanym budynku przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń. Wojewoda, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że zakres kontroli wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę określony został w art. 35 ust. 1 u.p.b. W razie spełnienia wymagań wynikających z przepisów Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji stwierdził, że inwestycja nie zalicza się do mogących pogorszyć stan środowiska, przedmiotowy teren nie znajduje się w strefie ochrony ujęć wody, w obszarach chronionych na postawie przepisów o ochronie przyrody, w strefie ochrony konserwatorskiej, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Inwestycję należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zachowania stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, zachować urządzenia melioracyjne, ich drożność oraz właściwy stan techniczny. Dokonując analizy projektu budowlanego organ II instancji stwierdził ponadto, że usytuowanie projektowanego budynku nastąpiło z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, zachowano wymaganą wysokość zabudowy do 20 m (15,63 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 14,0 m (11,54 m), szerokość elewacji frontowej do 28,0 m z tolerancją z 20% (28,0 m) oraz wymaganą konstrukcję dachu, jako dachu dwu lub wielospadowego o kącie nachylenia od 20° do 40° (dach wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 20° do 28°). Łączna powierzchnia zabudowy dla działek inwestycyjnych wynosi 5,15%. Jednocześnie zgodnie z projektem zagospodarowania terenu dostęp do drogi publicznej, stanowiące działkę nr [...], zapewniony został poprzez zjazd na działkę nr [...]. Zaopatrzenie w prąd i wodę przewidziano z istniejącej sieci, zaś odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika na nieczystości. Wody opadowe odprowadzane będą rurami spustowymi na teren inwestycji. Projekt budowlany jest zatem zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie parametrów zabudowy. Zdaniem Wojewody, istotnym dla przedmiotowej sprawy jest zatem rozstrzygnięcie, czy inwestycja faktycznie wpisuje się w określoną w decyzji o warunkach zabudowy funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, jako zabudowa zagrodowa z funkcją agroturystyczną. Organ wyjaśnił, że definicja zabudowy zagrodowej zawarta została § 3 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa musi łączyć funkcję mieszkaniową, jako pierwotną, z funkcją produkcji rolnej, jako wtórną. Dalej Wojewoda wskazał, że przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia agroturystki i wyjaśnił, że powszechnie przez agroturystykę rozumie się formę wypoczynku w warunkach zbliżonych do wiejskich, w ramach której mogą być świadczone usługi polegające na zakwaterowaniu, wyżywieniu, wędkarstwo, jazda konna, czy nawet praca w gospodarstwie u osoby zapewniającej nocleg oraz uczestniczenie w tradycyjnych obrządkach. Agroturystyka stanowi również promocję wartości terenów rolnych i wiejskich, przyczyniając się do rozwoju infrastruktury wyżej wymienionych obszarów oraz stanowi dodatkowy przychód rolnika. Analiza projektu budowlanego, w szczególności zaprojektowanych w budynku pomieszczeń, ich przeznaczenia i usytuowana, doprowadziła organ do wniosku, że budynek nie stanowi, jak określono w decyzji o warunkach zabudowy, budynku mieszkalnego, w ramach którego przewidziano nadto część służącą świadczeniu usług agroturystyki. W ocenie organu, dominującą funkcją budynku jest świadczenie jedynie usług określanych przez inwestora jako agroturystyka. Organ zaznaczył przy tym, że przedstawiona w projekcie budowlanym historyczna ocena zabudowy zagrodowej de facto stanowi zabudowę pałacową, dworską, kwalifikowaną nie do architektury wiejskiej, ale architektury rezydencjonalnej. Organ odwoławczy nie dopatrzył się jednocześnie naruszenia przez Starostę [...] przepisów proceduralnych. P. B. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody, zarzucając jej naruszenie: - art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b., przez niewłaściwe zastosowanie i brak precyzyjnego określenia rodzaju nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia w dniu 5 kwietnia 2019 r. projekcie budowlanym budynku mieszkalnego z funkcją agroturystyczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewid. [...], gmina B. oraz sposobu ich usunięcia; - art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b., przez niewłaściwe zastosowanie i brak wezwania skarżących do uzupełnienia nieprawidłowości stwierdzonych przez organ odwoławczy, które legły u podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; - § 3 pkt 3 rozporządzania, polegające na przyjęciu, że przedstawiony projekt budynku mieszkalnego z funkcją agroturystyczną nie spełnia wymagań ww. definicji; - 7 k.p.a. przez brak podjęcia przez organ I i II instancji wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia w dniu 5 kwietnia 2019 r. projekcie budowlanym przedmiotowego budynku mieszkalnego; - art. 80 i art. 81 k.p.a., przez brak wyjaśnienia przez organ I i II instancji wszelkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności, czy inwestycja skarżących faktycznie wpisuje się w określoną w decyzji o warunkach zabudowy funkcję. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednakże nie z powodów w niej wskazanych. Na wstępie zaznaczyć należy, że sąd – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, również poza granicami skargi, doprowadziła do ustalenia, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym jego wyeliminowanie w obiegu prawnego. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że kontrolą objęta jest zgodność zaskarżonego aktu zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego, bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 odpowiednio lit. a) i c) p.p.s.a. prowadzić musi do uwzględnienia skargi. W badanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu istotnym. Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...], przy czym M. B. reprezentowany był przez pełnomocnika profesjonalnego, który załączył do akt pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej, natomiast w imieniu inwestorki P. B. odwołanie wniosła B. L. – [...] Złożenie odwołania od decyzji uruchamia postępowanie przed organem II instancji, w toku którego w pierwszej kolejności organ bada, czy zostały spełnione warunki formalne, a więc czy środek zaskarżenia (odwołanie) został wniesiony w terminie oraz przez osobę uprawnioną, ewentualnie przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności uprawnia organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z kolei ustalenie, iż odwołanie nie spełnia warunków formalnych, powoduje uruchomienie procedury mającej na celu usunięcie stwierdzonych braków przy zastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, w przypadku, gdy odwołanie zawiera braki, które można usunąć, organ winien wezwać stronę do ich usunięcia, wyznaczając termin nie krótszy niż 7 dni i pouczając o konsekwencjach nieusunięcia braków w terminie. Nie ulega wątpliwości, że strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy oraz doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów wiążących się z tą instytucją. Stąd też konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 95 i n.) oraz Kodeksu postępowania cywilnego (art. 86 i n.). Pełnomocnictwo jako instytucję prawa cywilnego, w szczególności jego ustanowienie i zakres, należy więc oceniać w ramach przepisów tego prawa. Zakres pełnomocnictwa może zatem obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części (np. reprezentowanie strony w określonej sprawie jedynie w postępowaniu odwoławczym) albo tylko do niektórych czynności procesowych (por. art. 88 Kodeksu postępowania cywilnego). Organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem lub gdy pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu albo pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany. W niniejszej sprawie organ dokonał wadliwej oceny złożonego przez pełnomocnika skarżącej P. B. pełnomocnictwa, który w postępowaniu przed organem I instancji złożył upoważnienie z dnia 14 stycznia 2017 r., obejmujące umocowanie do reprezentowania inwestorki w sprawach związanych z uzyskaniem uzgodnień, złożenia i odebrania pozwolenia na budowę i odebraniem dziennika budowy dla inwestycji na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb B., w miejscowości B. (k. 5 akt organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu, treść powyższego pełnomocnictwa wskazuje jednoznacznie, że jego zakres ograniczony był do wskazanych w jego treści czynności, nie obejmowało natomiast umocowania do składania w imieniu inwestorki pism procesowych w postępowaniu, w szczególności złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy, w ramach wstępnej kontroli odwołania, winien wezwać pełnomocnika do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa obejmującego uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...], ewentualnie w przypadku braku takiego pełnomocnictwa, wezwać stronę do podpisania odwołania od decyzji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wyjaśnienie powyższej kwestii ma w rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie, bowiem rozpoznanie środka odwoławczego podpisanego przez osobę, która nie posiada pełnomocnictwa, obejmującego umocowanie do dokonania tej czynności procesowej, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak stosownego pełnomocnictwa oznacza, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną dokonaną przez sąd, w tym uzupełni braki pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą, wzywając pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa o prawidłowej treści, ewentualnie do podpisania odwołania przez skarżącą – pod rygorem pozostawienia przedmiotowego środka zaskarżenia bez rozpoznania. Końcowo wyjaśnić należy, że u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji legły przyczyny formalne, co oznacza, że sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ta bowiem będzie możliwa dopiero wówczas, gdy usunięte zostaną wady proceduralne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.