II SAB/Kr 192/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Sygn.. II SA/Kr 192/20 UZASADNIENIE Pismem z dnia 21 lutego 2020 r. N. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w pismach z dnia 17 października 2019 r., z dnia 6 grudnia 2019 r. oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. Na podstawie przedłożonych akt administracyjnych Sąd ustalił, co następuje: Wnioskiem z dnia 17 października 2019 r. skarżąca domagała się udzielenia informacji dotyczącej działającej przy Dyrektorze Zarządu Dróg Miasta K. tzw. komisji (zespołu) rozpatrującej wnioski o udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Treść wniosku była następująca: "Czy w ww. komisja składa się ze stałych jej członków, czy każdorazowo jest dobierany inny jej skład do orzekania. Czy w komisji zasiadają wyłącznie urzędnicy ZDMK czy są również inni jej członkowie nie będący urzędnikami ZDMK. Czy nie powinno być tak, że poza Dyrektorem ZDMK, członkowie komisji powinni złożyć swoje podpisy pod odpowiedzią (decyzją) w sprawie zaopiniowanego pozytywnie lub negatywnie wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnych. W związku z tym zwracam się o udostępnienie mi personaliów składu komisji orzekającej w mojej sprawie tj. złożonego wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnych z zaznaczeniem jaką funkcję poszczególny członek komisji pełni w ZDMK. Zwracam z pytaniem, jaka ilość wniosków o udzieleniu ulgi w spłacie należności pieniężnych od momentu powstania komisji została pozytywnie zaopiniowana przez ww. komisję, a jaka została odmownie zaopiniowana." Skarżącej udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 13 listopada 2019 r., a w zakresie pytania o ilość wniosków zaopiniowanych pozytywnie i negatywnie w dniu 16 grudnia 2019 r. została wydana decyzja odmowna. We wniosku z dnia 6 grudnia 2020 r. (poza zawarciem w nim polemiki w sprawie z jej poprzedniego wniosku z dnia z dnia 17 października 2019 r.) skarżąca domagała się udostępnienia następujących dalszych informacji: 1) "gotowych kopii rocznych sprawozdań działającej przy Dyrektorze ZDMK (Zarząd Dróg Miasta K.) komisji rozpatrującej wnioski o udzielenie ulg" (Komisja do spraw udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny) za ostatnie 6 lat, czyli od momentu powstania Komisji; 2) "czy udostępniona mi kopia tj. protokół z dnia 04.10.2018 r. jest niepełna i jest tylko skrótem protokołu, czy jest to wersja protokołu pełna ostateczna"; 3) "jeśli przesłana kopia protokołu z 04.10.2018 r. jest niepełna i jest tylko skrótem protokołu to (...) wnioskuję o przesłanie mi pełnego protokołu z posiedzenia komisji z dnia 4 października 2018 r., z dostępnymi wszelkimi dokumentami, m.in. o informację o głosowaniu członków komisji nad poszczególnymi wnioskami, wraz z ich uzasadnieniem"; 4) przesłanie kopii protokołu z dnia 4 października 2019 r. z czytelnymi pieczęciami; 5) przesłanie kopii zarządzenia Prezydenta Nr [...] lub podanie dokładnych informacji przez kogo zostało opublikowane, wraz z podaną datą jego publikacji; 6) udzielenie obszernych wyjaśnień odnośnie do przesłanej wnioskodawczyni odpowiedzi, że "ZDMK (Zarząd Dróg Miasta K.) obecnie proceduje zarządzenie, które dostosowane jest do obecnych zmian personalnych". Odpowiedź została udzielona pismami z dnia 6 lutego 2020 r. oraz z dnia 9 marca 2020 r. W piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. skarżąca zawała 2 żądania: 1. odnosząc się do wydanej w wyniku rozpatrzenia jej wniosku z dnia 17 października 2019 r. decyzji odmownej, wykazywała szczególną istotność tej informacji dla interesu publicznego i ponowiła wniosek o jej udostępnienie; 2. wystąpiła z nowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: - "udostępnienia mi informacji w tzw. formie prostej. Dotyczy ona udostępnienia mi protokołów z odbytych wszystkich posiedzeń komisji (zespołu) ds. udzielania ulg pieniężnych działającej przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT, a obecnie ZDMK, począwszy od dnia jej powstania do dnia obecnego, - " podania mi kosztów rocznych funkcjonowania i utrzymania tzw. komisji (zespołu) rozpatrującego wnioski o udzielenie ulg w spłacie należności pieniężnych działającej przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT a obecnie ZDMK, począwszy od dnia powstania komisji do dnia obecnego". W zakresie punktu 1 żądania Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. wydał w dniu 29 stycznia 2020 r. decyzję odmowną. W zakresie punktu 2 żądania pismem z dnia 29 stycznia 2020 r. poinformował skarżącą, że odpowiedź zostanie udzielona do dnia 15 marca 2020 r. Stosownie do art.57 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2325 t.j.), jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Sprawa z wniosku z dnia 17 października 2019 r. została zarejestrowana do sygn. II SAB/Kr 39/20, sprawa z wniosku z dnia 6 grudnia 2019 r. – do sygn.. II SAB/Kr 191/20. Niniejsza sprawa dotyczy trzeciego wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r. i zarejestrowana została do sygn. II SAB/Kr 192/20. W skardze na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej z wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r. N. P. domagała się zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. wyjaśnił, że jednostka funkcjonująca obecnie jako Zarząd Dróg Miasta K. ulegała w okresie poprzednich 6 lat licznym przekształceniom, nie tylko zmianie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i transportu na Zarząd Dróg Miasta K., ale również licznym reorganizacjom wewnętrznym. Przenoszenie kompetencji pomiędzy działami powodowało również przenoszenie pracowników wewnątrz struktury ZIKiT. Zmiany zachodziły również w pionie Dyrektora ds. [...], co nie ułatwiało odnalezienia niektórych dokumentów. ZDMK kompletował wnioskowane sprawozdania, które publikowano sukcesywnie w Biuletynie Informacji Publicznej. Na chwilę udzielenia odpowiedzi skarżącej opublikowany był wykaz za lata 2011 – 2016. Na dzień 9 marca 2020 r. opublikowane są lata 2011 – 2019. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej – [...])), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo wydanie decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Termin do załatwienia sprawy, stosownie do przepisu art. 13 ust 1 ustawy wynosi, co do zasadny, maksymalnie 14 dni. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Zgodnie z tymi przepisami za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wobec tego informacja o zastosowaniu ulg i umorzeń w należnościach jednostki samorządu terytorialnego jest informacją publiczną. Z kolei katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, wymienia przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych, a żądana informacja miała charakter informacji publicznej. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Dlatego też skargę należy uznać za dopuszczalną. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j. – dalej: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia konkretnej informacji, nie podejmuje we wskazanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej terminie właściwych czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź że żądanej informacji publicznej nie posiada lub nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art.13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ w dacie wniesienia przez N. P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 21 lutego 2020 r. nie pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądanej pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. W reakcji na ponowione wnioskiem z dnia 15 stycznia 2020 r. żądania zawarte we wniosku z dnia 17 października 2019 r. wydana została w dniu 29 stycznia 2020 r. decyzja odmowna. Odpowiedź na żądanie" podania kosztów rocznych funkcjonowania i utrzymania tzw. komisji (zespołu) rozpatrującego wnioski o udzielenie ulg w spłacie należności pieniężnych działającej przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT, a obecnie ZDMK, począwszy od dnia powstania komisji do dnia obecnego", udzielona została w uzasadnieniu decyzji odmownej z dnia 29 stycznia 2020 r., w którym organ wyjaśnił, że "Funkcjonowanie Komisji do spraw udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny powołanej Zarządzeniem [...] Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 10 grudnia 2013 r. nie generuje dodatkowych kosztów po stronie jednostki, pracownicy wykonują czynności w komisji w ramach swojego zakresu czynności i nie otrzymują z tego tytułu żadnego dodatkowego wynagrodzenia", jak również w odrębnym piśmie do skarżącej z dnia 29 stycznia 2020 r. (k.7 akt sądowych – dokument złożony przez skarżącą, przedłożone kserokopie akt administracyjnych nie zawierają tego pisma). W tym samym piśmie z dnia 29 stycznia 2020 r. organ poinformował skarżącą, że w zakresie żądania udostępnienia wszystkich protokołów z odbytych posiedzeń komisji (zespołu) ds. udzielania ulg pieniężnych działającej przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT, a obecnie ZDMK, począwszy od dnia jej powstania do dnia obecnego, że z uwagi na konieczność zgromadzenia wnioskowanych informacji, odpowiedź na pismo z dnia 15 stycznia 2020 r. nie może zostać udzielona w terminie przewidzianym w art.13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zostanie udzielona nie później niż do dnia 15 marca 2020 r., co należy uznać za zgodne z wymaganiami art.13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać 14-dniowego terminu, powinien zastosować procedurę zawiadomienia wnioskodawcy o fakcie uchybienia terminowi udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skarga na bezczynność podlega oddaleniu, jeżeli podmiot zobowiązany w chwili jej złożenia nie pozostawał w bezczynności (por. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016). Tak więc skoro w dniu złożenia skargi (21 lutego 2020 r.) nie upłynął jeszcze termin udzielenia odpowiedzi wskazany przez organ (15 marca 2020 r.), organowi nie można było zarzucić bezczynności. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.