II OSK 1405/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 946/06 w sprawie ze skargi B. K. i K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Decyzję Wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 946/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. K. i K. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach w trakcie wykonanych w dniu [...] grudnia 2003 r. oględzin nieruchomości należącej do B. K. stwierdził, że na działce nr [...] w miejscowości S. wykonany został budynek mieszkalny, w którym w ścianie oddalonej o 1,55 m od ogrodzenia z działką sąsiednią znajduje się otwór okienny o wymiarach 90 x 120 cm. W 2002 roku bez wymaganego zgłoszenia wymieniono w nim okno na nowe. W Archiwum Państwowym m. st. Warszawy Oddział w Łowiczu odnaleziono pozwolenie na budowę na działce nr [...] budynku mieszkalnego, wydane w dniu 18 października 1934 r. przez Urząd Gminy w K.. Pozwolenie to w pkt 4 przewidywało posadowienie obiektu bezpośrednio przy granicy sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność A. M. i zaopatrzenie go od tej strony w mur ogniochronny bez otworów. Na tej podstawie ustalono, że otwór okienny wykonany w ścianie zewnętrznej budynku zlokalizowanej od strony nieruchomości należącej do Z. P. wykonany został niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach nakazał B. K. zamurowanie przedmiotowego otworu celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach B. K. zakwestionowała wiarygodność pozwolenia na budowę z 1934 r. z uwagi na brak na nim pieczęci i podpisów. W jej ocenie inwestor otrzymał inne pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia autentyczności pozwolenia na budowę z dnia 18 października 1934 r. Wskazał, iż dokument ten przechowywany był w zasobach Archiwum Państwowego w Łowiczu wraz z aktami dotyczącymi budowy budynku mieszkalnego należącego do A. i L. małżonków M. - ówczesnych właścicieli nieruchomości, a z pisma Archiwum Państwowego m .st. Warszawy Oddział w Łowiczu wynika, iż nie ma innego pozwolenia dotyczącego budowy w okresie od 1866 r. do 1954 r., budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości. Nadto na dokumencie widniał odcisk pieczęci o treści "Wójt gminy Kompina". W pozwoleniu na budowę określono, że "budynek miał być posadowiony bezpośrednio przy granicy sąsiedniej nieruchomości należącej do A. M. i od tej strony miał być zaopatrzony w mur ogniochronny bez otworów i próżni". Istnienie tej granicy potwierdzone zostało za pomocą zdjęć lotniczych wykonanych w latach 60 - tych i wprowadzone do ewidencji. Zastrzeżenie zawarte w pozwoleniu na budowę było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, to jest art. 278 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. Organ stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny wykonany został z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, polegającym na wykonaniu dodatkowego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej, znajdującej się przy granicy z nieruchomością sąsiednią oraz niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a także z obecnie obowiązującymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. K. i K. K. zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali, że wnoszący o zamurowanie otworu okiennego – Z. P. nabył sąsiednią działkę w 1997 r., to jest po 63 latach istnienia spornego okna w budynku skarżących. Okno to znajduje się w pomieszczeniu kuchennym wyposażonym w kuchnię węglową ogrzewającą budynek i jest jedyną wentylacją tego pomieszczenia. Okno jest oddalone od granicy działki o około 1,8 m, a budynki na sąsiedniej działce zlokalizowane są około 30 m od jej granicy. W ocenie skarżących pozwolenie na budowę z 1934 r. zostało "spreparowane" na druku ogólnokrajowym bez pieczęci i podpisów. Ponadto dokument ten pisany był przez kalkę, która nie miała prawa przetrwać 70 - letniej próby czasu. Skarżący podnieśli, że w dacie wznoszenia budynku L. M. był właścicielem także działki przyległej, którą nabył od brata A. M.. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń dokonane w toku postępowania ustalenie usytuowania przedmiotowego okna niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W tym zakresie organy bazowały na dokumencie opiewającym na pozwolenie na budowę z dnia 18 października 1934 r., wydanym przez ówczesnego wójt gminy Kompina. Z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że na przedmiotowej działce nie były wznoszone inne obiekty budowlane, którym mogłyby odpowiadać warunki przedmiotowego zezwolenia. Nadto dla przedmiotowej nieruchomości w okresie 1866 - 1954 nie wydawano pozwoleń na realizację innych budynków mieszkalnych. Z powyższym koresponduje oświadczenie skarżącego, złożone przed sądem, wskazujące na to, iż poza dokumentem odnalezionym w archiwum nie istnieją inne dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę lub użytkowania przedmiotowego budynku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dał wiary twierdzeniom skarżących na okoliczność "spreparowania" dokumentu zezwolenia na budowę z 1934 r. Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że wykonanie okna w ścianie, która wedle udzielonego zezwolenia winna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, naruszało warunki tego zezwolenia a także art. 278 - obowiązującego w czasie wznoszenia budynku - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.). Przepis ten stanowił, iż w wypadkach, gdy szczupłe rozmiary poszczególnych działek stoją na przeszkodzie zachowaniu odległości, wymienionych w art. 277 rozporządzenia, budynki mogą być wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów pod następującymi warunkami: 1) o ile budynki są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, mogą być zbudowane jako bliźniacze i mają być uważane za jedną całość; 2) o ile budynki nie są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, budynek, wznoszony przy granicy, powinien posiadać pokrycie ogniotrwałe i powinien być zaopatrzony od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni o grubości równej co najmniej długości jednej cegły, wyprowadzony 30 cm ponad dach, przy czym o ile zachodzi potrzeba wpuszczenia do muru ogniochronnego drewnianych konstrukcyjnych części, ma pozostawać od drzewa do zewnętrznej powierzchni muru co najmniej pół długości cegły pełnego muru. Inwestor realizując okno w ścianie znajdującej się w granicy nieruchomości (a obecnie w odległości około 1,5 m od granicy) dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Konstatacja ta pozostaje aktualna również w obecnym stanie prawnym, bowiem § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a) obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) stanowi, iż budynki z otworami okiennymi winny być sytuowane w odległości 4 m od granicy działki. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wprawdzie samowolnie wykonane prace budowlane przy realizacji okna w ścianie granicznej pochodzą sprzed okresu obowiązywania aktualnej ustawy - Prawo budowlane, to zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przepisy tejże ustawy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd uznał za prawidłowe ustalenie organów, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). Tym samym organy słusznie rozpatrzyły sprawę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i nałożyły na skarżących obowiązek wykonania określonych robót budowlanych (zamurowania okna) w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i K. K., reprezentowani przez adwokat B. B.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art.51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niniejszej sprawie brakiem podstaw do nakazania skarżącym zamurowania otworu okiennego o wymiarach 90 cm x 120cm w ścianie budynku mieszkalnego oddalonej o 1,55 m od ogrodzenia z działką sąsiednią znajdującego się na działce nr [...] położonej w S. z uwagi na fakt, że obie działki w dacie budowy domu stanowiły własność tej samej osoby, to jest dziadka skarżącej B. K. – L. M.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż prawnym właścicielem działki, na której budowano dom oraz tej, na którą wychodziło okno w momencie budowy była ta sama osoba, to jest L. M. - dziadek B. K.. L. M. nabył nieruchomość od brata A. M. aktem notarialnym w 1935 r. Nadto z akt uwłaszczeniowych wynika, że L. M., który był właścicielem działki nr [...] i nr [...] przekazał swoim zstępnym poszczególne działki i dopiero od 1971 r. działka nr [...] stała się własnością M. M., po którym własność przejął jako syn Z. M., który w 1997 r. sprzedał działkę Z. P.. Tak więc w dacie budowy (1935 r.) usytuowanie okna nie naruszało przepisów ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, iż akt tych nie analizowano w toku postępowania i Sąd także nie odniósł się do tej okoliczności. Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji jest więc naruszeniem prawa materialnego - art.51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ponadto skarżący ponownie zakwestionowali przypisywanie mocy dokumentu urzędowego pozwoleniu na budowę z dnia 18 października 1934 r. Brak pieczęci nagłówkowej oraz imiennej, a także podpisu osoby, która miała wydać to pozwolenie dyskwalifikuje je jako dokument urzędowy i nie może być dowodem, że takiej treści pozwolenie na budowę zostało istotnie wydane. Opieranie na nim rozstrzygnięcia narusza przepisy przytoczone w zarzutach kasacyjnych. Nie dopuszczono także dowodu z zeznań świadka S. M., a zatem postępowanie przeprowadzono bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 946/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę kasacyjną K. K. z uwagi na braku wniosku Krzysztofa Klimek o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Ustanowienie przymusu adwokacko - radcowskiego ma na celu zagwarantować sporządzanie skargi kasacyjnej z zachowaniem wszelkich wymogów przewidzianych dla tej skargi, co z kolei warunkuje poddanie skargi kasacyjnej merytorycznej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, tj. wymienionym w art. 46 oraz 47 p.p.s.a. oraz zawierać pewne elementy konstrukcyjne, charakterystyczne tylko dla skargi kasacyjnej, tj. oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Należy wskazać, iż o ile niespełnienie wymagań przepisanych dla pisma w postępowaniu sądowym stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 p.p.s.a., o tyle niespełnienie wymagań szczególnych skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. po wyrazie "oraz" nie podlega sanacji. Wymagania te są bowiem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Nieusuwalne braki kasacji powodują, iż kasacja dotknięta jest brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych i w związku z tym podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/4, ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 13, postanowienia SN: z dnia 3 kwietnia 1997 r. sygn. akt I PKN 57/97, OSNAPiUS 1997, nr 24, poz. 495; z dnia 16 października 1997 r. sygn. akt II CKN 404/97, OSNC 1998, nr 4, poz. 59; z dnia 21 marca 2000 r. sygn. akt II CKN 711/00, OSNC 2000, nr 7-8, poz. 151). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej nie zawarła wniosku o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego wyroku. Także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącej poparła skargę kasacyjną, nie wnosząc jednak o zmianę czy uchylenie zaskarżonego wyroku. Wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji jest – jak już wyżej zaznaczono - elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej. A zatem, skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie - wobec nie zawarcia wniosku o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego orzeczenia - nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Powyższe braki skargi kasacyjnej są brakami istotnymi i nieusuwalnymi. Z tych przyczyn niezłożenie w kasacji wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżanego wyroku w całości lub w części powoduje jej odrzucenie bez wzywania do uzupełnienia tego braku. Podkreślić należy, iż niedopuszczalna jest wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż kasacja powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje (por. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 160/04, LEX nr 156428; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 884/04, LEX nr 236859; postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt 1077/04, LEX nr 14951; postanowienie SN z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt II CKN 404/97, OSNC 1998, nr 4, poz. 59). Związanie granicami skargi kasacyjnej ( art. 183 p.p.s.a.) oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do badania sprawy tylko z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej i może uwzględnić skargę kasacyjną tylko w ramach wniosku w niej zawartego: o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Brak elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczne jej rozpoznanie. W skardze kasacyjnej – tak w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu - brak jest sformułowania wniosku co do sposobu rozstrzygnięcia kasacji. W tym stanie rzeczy brak wniosku o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego orzeczenia uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę kasacyjną.