II OSK 1834/12

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 61/12 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 61/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z [...] października 2011 r. nakazał inwestorowi M.S. rozbiórkę obiektu budowlanego: altany drewnianej o wymiarach 2,60 m x 2,60 m o wysokości 2,5 m, usytuowanej w odległości około 0,80 m od ogrodzenia sąsiedniej posesji zlokalizowanej na działce nr A obr. 49 Nowa Huta przy ul. N. w Krakowie, wykonanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanego. M.S. wniósł odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że decyzja została mu doręczona 21 października 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] listopada 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Organ odwoławczy ustalił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję M.S. odebrał osobiście w dniu 20 października 2011 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął bezskuteczne z dniem 3 listopada 2011 r. Odwołanie skarżącego zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 4 listopada 2011 r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Nadto organ wskazał, że odwołujący się nie wnosił o przywrócenie terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł M.S. Skarżący wskazał, że odwołanie wniósł z zachowaniem terminu, gdyż odebrał decyzję w dniu 21 października 2011 r. Podniósł również, że Urząd Pocztowy nr 71 w Krakowie potwierdził powyższy fakt, odpowiadając na jego zapytanie w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z dnia 2 kwietnia 2012 r. wskazał, iż przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Małopolskiego WINB z [...] listopada 2011 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności, bowiem rozstrzygnięcie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji przytaczając treść art. 129 § 2 k.p.a. podkreślił, iż termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużony lub skrócony przez organ administracji publicznej, terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W sytuacji gdy strona wniosła odwołanie po terminie, organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż decyzja organu l instancji została doręczona skarżącemu w dniu 20 października 2011 r., co oznacza, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 3 listopada 2011 r. Odwołanie skarżącego zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 4 listopada 2011 r., a skarżący nie wnosił jednocześnie o przywrócenie terminu. Sąd I instancji nie przychylił się do argumentacji skarżącego, że decyzja została mu doręczona faktycznie w dniu 21 października 2011 r. Data 20 października 2011 r. została uwidoczniona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu l instancji kierowanej do skarżącego, a także na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zamieszkałej pod tym samym adresem żony B.S. Nadto należy wskazać, że B.S. pytana na tę okoliczność na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. potwierdziła, że decyzja została doręczona jej i skarżącemu właśnie w tym dniu. Trudno również uznać, że przesyłki zawierające decyzję organu l instancji, które zostały odebrane osobiście przez adresatów nie zostały dostarczone przez listonosza pod ten sam adres jednocześnie. Sąd I instancji wskazał, iż powyższe stanowisko znajduje dodatkowe potwierdzenie w piśmie Naczelnika Poczty z 23 grudnia 2011 r. w którym wyraźnie podano, że przesyłka została doręczona skarżącemu 20 października 2011 r. Przyjętych ustaleń nie podważa przedłożona wraz ze skargą kserokopia koperty - na której jako nadawca widnieje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki - opatrzona datą 21 października 2011 r. i nieczytelnym podpisem, gdyż nic nie wskazuje, aby data ta została wpisana przez Urząd Pocztowy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji trafnie przyjął, że odwołanie M.S. zostało wniesione z uchybieniem terminu i w związku z tym prawidłowo wydał w trybie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu. Tym samym Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.S. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieuwzględnienie wszystkich naruszeń prawa występujących w sprawie tj. naruszenia przez Małopolskiego WINB w Krakowie przepisów art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na: niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sytuacji, gdy występowały w sprawie dowody wzajemnie się wykluczające, a powodujące, iż w sprawie nie została wyjaśniona kwestia daty, w której skarżącemu doręczono decyzję PINB w Krakowie z dnia [...].10.2011r., - zinterpretowaniu powstałych na tle materiału dowodowego wątpliwości w zakresie daty, w której skarżącemu doręczono ww. decyzję na niekorzyść strony, co skutkowało naruszeniem zasady rozstrzygania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a także doprowadziło do przeprowadzenia postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż odwołanie od decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] października 2011 r., doręczonej skarżącemu w dniu 21.10.2011 r., zostało nadane do Małopolskiego WINB w Krakowie za pośrednictwem PINB w Krakowie dniu 4.11.2 011 r. w placówce pocztowej, tj. z zachowaniem czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Na podstawie art. 133 k.p.a. PINB w Krakowie w dniu 16.11.2011 r. przesłał odwołanie Mieczysława Sikory do Małopolskiego WINB w Krakowie z adnotacją "odwołanie zostało wniesione w terminie". Następnie Małopolski WINB w Krakowie w dniu [...].11.2011 r. wydał postanowienie stwierdzające, iż odwołanie M.S. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W lakonicznym uzasadnieniu organ wskazał jedynie, że "jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie skarżoną decyzję Pan M.S. odebrał w dniu 20.10.2012 r.". W związku ze wskazanym wyżej postanowieniem, skarżący w celu wyjaśnienia sprzeczności co do daty odbioru przez niego decyzji, udał się w dniu 28.11.2011 r. do Urzędu Pocztowego nr 28 na Os. Willowe 28 w Krakowie, w którym odbierał przedmiotową przesyłkę listową i otrzymał poświadczenie odbioru przez niego pisma PINB w Krakowie datowanego na dzień 21.10.2011 r., opatrzone pieczątką i podpisem pracownika poczty, dowód w postaci koperty z adnotacją pracownika poczty co do daty jej odbioru znajduje się w aktach sprawy. Wobec powyższego w dniu 6.12.2011 r. M.S. wniósł skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Małopolskiego WINB, załączając dokument potwierdzający odbiór przez niego decyzji organu I instancji w dniu 21.10.2011 r. Dopiero wskutek skargi M.S., już po wydaniu postanowienia, Małopolski WINB w Krakowie zwrócił się do Naczelnika Urzędu Pocztowego w sprawie daty odbioru przedmiotowej przesyłki listowej. W odpowiedzi z dnia 23.12.2011 r. Poczta Polska S.A. podała jako datę odbioru decyzji przez adresata dzień 20.10.2011 r., co pozostawało w sprzeczności z poświadczeniem, jakie w dniu 28.11.2011 r. otrzymał skarżący. Mimo powyższego Małopolski WINB nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydał postanowienie o wniesieniu odwołania w sprawie z uchybieniem terminu. Podniesiono, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. (VI SA/Wa 1324/2004), "art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym". Skarżący podniósł, iż w materiale dowodowym sprawy pozostają dwa wzajemnie sprzeczne dokumenty, natomiast organ nie poczynił wystarczających kroków celem usunięcia powstałych na ich tle wątpliwości. Wątpliwości te rozstrzygnął następnie na niekorzyść strony. Takie działanie organu, jest sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd I instancji argumentując ustalenia odnośnie braku wiarygodności dokumentu, potwierdzającego odbiór przez skarżącego decyzji PINB w dniu 21.10.2011r., podaje okoliczność, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma o tym samym charakterze, kierowanego do siostry skarżącego B.S., widnieje data 20.10.2011 r., oraz że pytana ona o tę okoliczność na rozprawie potwierdziła, że decyzja została doręczona jej i skarżącemu właśnie w tym dniu. Wskazano, iż Sąd I instancji pominął przy tym okoliczność, iż M.S. i B.S. nie tylko w niniejszym postępowaniu administracyjnym mają sprzeczne interesy, ale także są przeciwnikami procesowymi w procesie cywilnym, dotyczącym zniesienia współwłasności nieruchomości. Postępowanie to prowadzi Sąd Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie, Wydział I Cywilny, pod sygn. I Ns 113/07/N. Zdaniem skarżącego dostrzeżenie powyższych okoliczności mogło mieć wpływ na ocenę wiarygodności zeznań B.S., którymi Sąd I instancji poparł swoje stanowisko. Nadto wskazano, iż niedokładne prowadzenie postępowania przez Sąd potwierdzają również błędne ustalenia w przedmiocie pokrewieństwa pomiędzy M.S. a B.S. Sąd bowiem twierdzi, że B.S. jest żoną skarżącego, gdy w rzeczywistości są oni rodzeństwem. Ponadto twierdzenia Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku, iż trudno uznać, że przesyłki zawierające decyzję organu I instancji nie zostały dostarczone przez listonosza na ten sam adres jednocześnie, są swoistym uproszczeniem i nie zostały poparte żadnymi dowodami potwierdzającymi tę domniemaną "zasadę". Powoływany argument nie może być uznany za przekonywujący, gdyż niejednokrotnie dostarczanie przesyłek o tożsamej zawartości do różnych adresatów ma miejsce w różnych datach. Podniesiono, iż wskazana wątpliwość co do daty doręczenia decyzji nie została ani w toku postępowania przez organem II instancji, ani w postępowaniu sądowym usunięta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej naruszył Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie to rozstrzygnięcie. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do oceny czy odwołanie zostało złożone w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zaznaczyć należy, iż postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpatrzone. Tak więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wobec tego należy stwierdzić, że wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, oceniając pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowienie Małopolskiego WINB w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] października 2011 r. jest prawidłowe i w niczym nie narusza przepisów postępowania, skoro z okoliczności sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została odebrana przez skarżącego osobiście w dniu 20 października 2011r. (data ustalona na podstawie pisma operatora publicznego Poczty Polskiej z dnia 23 grudnia 2011 r., k – 29 akt administracyjnych oraz na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru, k – 3 akt administracyjnych) uzupełnionego w dniu rozprawy przed Sądem I instancji wyjaśnieniem uczestniczki postępowania B.S., a odwołanie nadano w dniu 4 listopada 2011 r., a zatem po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie dowodowe przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie. Tym bardziej, iż organ odwoławczy podjął dodatkowe czynności w celu wyjaśnienia kwestii daty doręczenia przesyłki, zawierającej decyzję z dnia [...] października 2011r. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż ratio legis art. 134 § 1 p.p.s.a. aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do Sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej, niezależnie od wspomnianego na wstępie wymogu wykazania możliwego istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc powołanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie właściwej argumentacji. Stwierdzić należy, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania i nie złożył, przewidzianego w art. 58 k.p.a., wniosku o przywrócenie terminu, a więc organ II instancji słusznie wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, tym samym ocena sprawy dokonana przez Sąd I instancji również jest prawidłowa. W tym miejscu wskazać należy, iż okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej, iż organ odwoławczy zwrócił się do Naczelnika Urzędu Pocztowego - celem ustalenia faktu doręczenia decyzji - dopiero po wydaniu zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu, a w aktach sprawy znajdowało się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] października 2011 r. przez skarżącego kasacyjnie (na którym widnieje data odbioru ww. decyzji w dniu 20 października 2011r.). Zatem okoliczność ta byłaby istotna w przypadku złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu, bowiem bez ustalenia, w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, faktu doręczenia decyzji lub braku doręczenia, nie można rozpoznać wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.