I OSK 1126/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.P. i W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 575/17 w sprawie ze skargi L.P. i W.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 października 2017 roku sygn. akt II SA/Gl 575/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. P. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny: Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., działając w oparciu o art. 77 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wypowiedział dotychczasową opłatę roczną za użytkowanie wieczyste wskazanych nieruchomości gruntowych w kwocie 31.589,49 zł z powodu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej i zaproponował nową wysokość rocznej opłaty za wieczyste użytkowanie nieruchomości położnej w B. przy ulicy [...] dla L. P. - udziału ¼ - 13.905,58, a dla W. P. - dla udziału ¾ - 41.716,74 zł, począwszy od 2017 r. Pismem z dnia [...] r., działający w imieniu W. P. i L. P. pełnomocnik radca prawny M.J. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosek o przeprowadzenie postępowania mającego na celu stwierdzenie, iż aktualizacja (podwyższenie) opłaty za wieczyste użytkowanie nieruchomości jest nieuzasadniona, względnie jest uzasadniona w wysokości niższej. Pismem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wezwało pełnomocnika składającego powyższy wniosek o uzupełnienie jego braku formalnego przez dołączenie pełnomocnictwa L. P. i W. P. do ich reprezentowana w postępowaniu w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pismo to doręczono pełnomocnikowi w dniu [...] r. Wobec nieuzupełnienia braków wniosku z dnia [...] r., pismem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. poinformowało pełnomocnika o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Pismo doręczono pełnomocnikowi w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik W. P. i L. P. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odpisów pełnomocnictwa. Postanowieniem z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło radcy prawnemu M.J. przywrócenia terminu do złożenia odpisów pełnomocnictwa. Na powyższe postanowienie pełnomocnik W. P. i L. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wskazując, że w jego ocenie skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. P. i L. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucili mu: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, co stanowi naruszenie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."; 2) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skargi; 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię przepisów art. 64 § 2, art. 40 § 1 i 2 oraz art. 58 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa za obie instancje. Skarżący kasacyjnie wnieśli również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała w sposób wyraźny żadnej z podstaw zaskarżenia. Jedynie w wyniku analizy treści podniesionych zarzutów można przyjąć, iż skarga kasacyjna oparta została na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jako nieuprawniony ocenić należy zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Otóż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku z dnia [...]r. o przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). W rozpatrywanej skardze kasacyjnej strona skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia art.134 p.p.s.a. z żadnym innym przepisem, którego złamania przez organ administracyjny nie dopatrzył się Sąd I instancji. Nie wynika to również z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. To, że WSA w Gliwicach potwierdził ustalenia SKO w B., a w konsekwencji uznał zapadłe rozstrzygnięcie za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżących nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Nie zasadny jest także zarzut naruszenia art.64 § 2, art. 40 § 1 i § 2 oraz art. 58 k.p.a. polegający na ich błędnej wykładni. Po pierwsze Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Po drugie, niezależnie od powyżej podniesionej uwagi podkreślić należy, że zgodnie z art.33 § 2 i 3 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu oraz dołączone do akt sprawy przez pełnomocnika. Obowiązek taki spoczywa zatem na pełnomocniku. Natomiast, jeżeli pełnomocnik (a zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie występuje fachowy pełnomocnik) nie dopełnia tego obowiązku, to organ jest zobowiązany wezwać go do przedłożenia stosownego dokumentu pełnomocnictwa w zakreślonym terminie pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art.64 § 2 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie i dlatego organ pozostawił wniosek z dnia [...]r. o uznanie, iż aktualizacja (podwyższenie) opłaty za wieczyste użytkowanie nieruchomości jest nieuzasadniona, względnie jest uzasadniona w wysokości niższej bez rozpoznania. Okoliczności tych, potwierdzonych stosownymi dokumentami w aktach sprawy, nie kwestionuje również strona skarżąca. Tym samym zarówno wykładnia, jak i zastosowanie art.64 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie było prawidłowe. Pełnomocnik otrzymał wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku (czego nie kwestionuje, powołując się jedynie na błąd pracownika kancelarii) i nie uzupełnił go w wyznaczonym terminie. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej - w szczególności przez wykazanie, że Sąd I instancji błędnie zrozumiał stosowany przepis oraz wykazanie jak w ocenie autora skargi kasacyjnej powinien być rozumiany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tożsame uwagi odnieść należy do zarzutu naruszenia art.40 § 1 i 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że podstawę prawną postanowienia SKO z [...] r. [...] stanowił art.58 § 1 i 2 k.p.a. W tym kontekście zasadnie Kolegium, jak i Sąd I instancji przyjęły, że jedną z istotnych przesłanek przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego w jego uchybieniu. O braku winy można mówić tylko wtedy, gdy osoba zainteresowana nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i sytuacja taka odnoszona jest do obiektywnego miernika staranności. Nie jest zatem dopuszczalne przywrócenie terminu, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Jak wskazano wyżej obiektywne fakty co do doręczenia stosownego wezwania oraz bezskuteczny upływ terminu dla uczynienia mu zadość nie budzą wątpliwości. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, nie sposób przypisać faktowi wysłania pełnomocnikowi strony w jednej przesyłce pocztowej dwóch pism o różnym charakterze (wezwania o uzupełnienie braku formalnego oraz odpisu pisma o zwróceniu się do organu o akta sprawy) skutku w postaci przyczynienia się organu do uchybienia terminu poprzez wprowadzenie strony, czy też jej pełnomocnika w błąd, co miałoby uzasadniać ich brak winy w terminowym uzupełnieniu braku formalnego. Niezależnie od faktu, że pisma doręczono osobie mieniącej się pełnomocnikiem strony i która była nim w dacie składnia wniosku z dnia [...] r. (co jednoznacznie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego), to jasno z treści doręczonego wezwania wynikał obowiązek przedłożenia organowi w zakreślonym terminie dokumentu pełnomocnictwa, a treść drugiego z doręczonych pism (którego adresatem nadto był organ, a nie pełnomocnik) nie uchylała tego obowiązku, ani mu nie przeczyła. Do standardu staranności wykonywania obowiązków pełnomocnika należy uważane zaznajamianie się z treścią kierowanej do niego korespondencji zwłaszcza, gdy jest nim radca prawny, a zatem osoba wykonująca zawód zaufania publicznego, zajmująca się zawodowo świadczeniem pomocy prawnej i posiadająca stosowną wiedzę prawniczą. Pełnomocnik sam potwierdził odebranie przesyłki pocztowej, zawierającej wyraźną informację, że dotyczy "pisma i wezwania". Tymczasem, jak podaje sam pełnomocnik w swoim wniosku o przywrócenie terminu z dnia [...] r. i czemu można dać wiarę, wezwanie o przedłożenie pełnomocnictwa przez nieuwagę nie zostało zauważone i o jego treści dowiedział się dopiero z chwilą doręczenia mu postanowienia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku dotyczącego istoty sprawy. Nie sposób tej sytuacji ocenić inaczej niż jako niedbalstwa, wynikającego nawet nie z nieuważnego zaznajomienia się z treścią pism kierowanych do pełnomocnika, lecz wręcz z niezapoznania się w ogóle z treścią jednego z pism zawartych w przesyłce. W tym kontekście usprawiedliwianie swojego uchybienia w terminowym wykonaniu wezwania, treścią innego pisma, którego pełnomocnik nie był adresatem, a zostało mu przesłane informacyjnie w odpisie, nie znajduje żadnego uzasadnienia i w najmniejszym stopniu nie wyłącza jego winy w niedochowaniu tego terminu. Jako nieuzasadniony należy także ocenić zarzut naruszenia art.119 pkt 3 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał podstawy orzekania w trybie uproszczonym i nie wytłumaczył jego zastosowania w niniejszej sprawie, ale uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast nie można mówić o naruszeniu art.119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Otóż wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienie o odmowie przywrócenia terminu jest postanowieniem, na które służy zażalenie (art.59 § 1 k.p.a.), a więc mógł być zastosowany tryb uproszczony na wyżej powołanej podstawie. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.