II OSK 3196/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1209/17 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Z. T. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1209/17, po rozpoznaniu skargi Z. T. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w okresie od dnia 27 sierpnia 2014 r. do dnia 30 września 2014 r. przeprowadził kontrolę odnośnie do prowadzonego przez skarżącego Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "[...]" [...], w tym laguny osadowej zlokalizowanej na terenie oczyszczalni ścieków w [...], która stanowiła przedmiot licznych oględzin. W tym ostatnim zakresie stwierdził, że skarżący dysponował decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], obejmująca odzysk odpadów w procesie R13 i R15, w wyniku którego powinien powstawać odpad o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Tymczasem skarżący przyjął 228 Mg tego rodzaju odpadów wytworzonych przez [...] Sp. z o.o. w [...]. W konsekwencji doszło do naruszenia przewidzianego w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 701, ze zm., dalej zwanej ustawą) zakazu zbierania komunalnych osadów ściekowych poza miejscem ich wytworzenia. W związku z powyższym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie m.in. art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy, powołaną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu podkreślił, że okoliczności popełnienia przez skarżącego deliktu administracyjnego nie budzą wątpliwości, skoro w świetle materiału dowodowego przyjął on osady komunalne wytworzone przez [...] Sp. z o.o. w [...], które po ich magazynowaniu w lagunie bez poddawania jakimkolwiek procesom odzysku przetransportowano na grunt rolny w [...] i tam zagospodarowano. Organ wskazał okoliczności, które zgodnie z art. 199 ustawy wziął pod uwagę podczas ustalania wysokości kary. Zaznaczył, że zabroniony czyn skarżącego nie spowodował realnego zagrożenia dla środowiska, gdyż odpady zostały zgromadzone na obiekcie przystosowanym do ich magazynowania, m.in. wyposażonym w system zbierania odcieków i zabezpieczonym przed dostępem osób nieupoważnionych. Z drugiej strony podniósł, że skarżący od kilku lat prowadzi działalność w zakresie zagospodarowania komunalnych osadów ściekowych, wobec czego zna obowiązujące przepisy i w efekcie naruszył je świadomie. Uwzględnił też znaczną skalę działalności, zobrazowaną m.in. ilością przyjmowanych osadów ściekowych (ponad 40.000 Mg w 2013 r.), i uznał za słuszne wymierzenie kary w kwocie stanowiącej 1 % kary maksymalnej za delikt administracyjny, którego skarżący się dopuścił. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który wszelako utrzymał ją w mocy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2017 r. przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i skonstatował, że zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy karę administracyjną kwestionowaną przez skarżącego wymierza się za naruszenie zakazu wynikającego z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jego zdaniem kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości wymierzania tej kary, ponieważ skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 199 ustawy. Rozwijając tę myśl Sąd nawiązał do doktryny, według której przepis ten zobowiązuje organ do kierowania się wymienionymi w jego treści okolicznościami mającymi wpływ na wymiar kary. Okoliczności te mają charakter przedmiotowy, ponieważ z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej nie mają znaczenia kwestie podmiotowe, takie jak wina. W konsekwencji samo ustalenie, że złamano zakaz ustanowiony w art. 23 ustawy, nie jest wystarczające do nałożenia kary, gdyż konieczne jest uwzględnienie przesłanek wpływających na jej miarkowanie. Dlatego też nałożenie kary z wyłączeniem zastosowania art. 199 ustawy jest równoznaczne z naruszeniem przepisów tej ustawy. Następnie Sąd wyraził pogląd, że w sprawie uchybiono również przepisom procesowym, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.), i to w stopniu, który – jak zastrzegł w nieco późniejszym fragmencie uzasadnienia – sprawia, iż przedwczesne byłoby odniesienie się do merytorycznej zasadności zaskarżonego aktu. Proces decyzyjny organu prowadzącego postępowanie w sprawie wymierzenia kary musi bowiem obejmować analizę przesłanek z art. 199 ustawy i samo ustalenie, że osady były zbierane poza miejscem ich wytworzenia, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, nie jest wystarczające do określenia wysokości kary. Brak ustalenia znaczenia wymienionych przez ustawodawcę przesłanek i ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy nie pozwala na stwierdzenie, czy organ przeprowadził postępowanie dowodowe i rozpatrzył sprawę w jej całokształcie. Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, szczególnie istotnym w przypadku decyzji uznaniowych, takich jak te o nałożeniu kary, toteż to, iż uzasadnienie nie zawiera "odpowiedniej wypowiedzi organu", pozostaje w sprzeczność z przewidzianą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania i jest "jaskrawym uchybieniem przepisom postępowania". Uzasadnienie decyzji skonstruowane bez uwzględnienia tego wymogu powoduje, że decyzja wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego. Sąd odniósł to spostrzeżenie do decyzji organu pierwszej instancji, której uzasadnienie, jego zdaniem, ograniczało się do przedstawienia wyników kontroli przeprowadzonej u skarżącego, i do wywodów, wprawdzie odwołujących się do art. 199 ustawy, lecz zbyt lakonicznych w kontekście wymogów przewidzianych tym przepisem. Jego zdaniem jednak inne zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, skoro "przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy zakazuje zbierania komunalnych osadów ściekowych poza miejscem wytwarzania, a w dniu 25 września 2014 r., podczas oględzin, które odbyły się w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, strona zbierała na terenie laguny osadowej w [...] (gmina [...]), tj. poza miejscem wytwarzania, komunalne osady ściekowe, administracyjną karę pieniężną wymierzoną w myśl art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy". Według niego zarówno wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i uzasadnienie przedstawione w tym zakresie jest wystarczające i przekonujące, zaś skarżący nie wskazał takich okoliczności, które mogłyby te ustalenia podważyć. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Główny Inspektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny. Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności sprawy, co przełożyło się na nieuwzględnienie wymienionych w art. 199 ustawy wyznaczników miarkowania kary i nieodniesienie ich do stanu faktycznego sprawy. Zwrócił także uwagę, że w ocenie Sądu organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie rozpatrzył sprawy w całokształcie, podczas gdy w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ uwzględnił wyznaczniki miarkowania kar zawarte w art. 199 ustawy, a następnie szczegółowo odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. Ustosunkowując się zaś do stwierdzenia Sądu, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza okoliczności wymienionych w art. 199 ustawy nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu wydanej decyzji, pełnomocnik zaznaczył, że w uzasadnieniach decyzji organu obu instancji szczegółowo rozważono wyznaczniki miarkowania kary ujęte w tym przepisie, którymi kierowały się zarówno organ pierwszej instancji, wymierzając administracyjną karę pieniężną, jak i organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Kolejny zarzut procesowy pełnomocnik odniósł do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 11 K.p.a. Podkreślił, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organy nie dołożyły szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, przez co skarżący nie mógł zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Zaakcentował zarazem, że w toku postępowania skarżący przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu, a uzasadnienia decyzji zostały sporządzone z należytą starannością i z uwzględnieniem wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie. Ostatni zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym zakresie pełnomocnik wskazał na sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób pozbawiony szczególnej staranności i zawierający motywy rozstrzygnięcia niezwiązane ze sprawą, co uniemożliwiło zaakceptowanie i zrozumienie przez organ zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się Sąd. Z kolei w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego pełnomocnik wskazał na niewłaściwe zastosowanie art. 199 ustawy i błędne uznanie, że przy ustalaniu wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej organ nie uwzględnił rodzaju naruszenia, jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia, a ustalając wysokość kary kierował się jedynie ustalonym stanem faktycznym. W ocenie pełnomocnika, w uzasadnieniu decyzji organ uwzględnił i szczegółowo odniósł się do wszystkich wyznaczników miarkowania kar zawartych w art. 199 ustawy, które przyjął wymierzając administracyjną karę pieniężną. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik, powołując się na art. 188 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik na wstępie przypomniał stan faktyczny sprawy, a następnie zwrócił uwagę, że z protokołu kontroli przeprowadzonej u skarżącego jednoznacznie wynika, iż dopuścił się on naruszenia art. 23 ust 2 pkt 2 ustawy. W konsekwencji uznanie przez Sąd, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego i nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego w sposób prawidłowy, stoi w całkowitej sprzeczności z załączonym do akt sprawy materiałem dowodowym, który, poza protokołami z kontroli, obejmuje m.in. oświadczenie skarżącego o przyznaniu się do naruszenia powołanego przepisu. W ocenie pełnomocnika nie może być mowy o naruszeniu art. 7 i art. 77 K.p.a. w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszający przyznał się do zarzucanego mu czynu, czym potwierdził przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w sposób rzetelny i wyczerpujący, a przede wszystkim prawidłowy. Następnie pełnomocnik podniósł kwestię staranności uzasadnień decyzji organów obu instancji, wskazując, że uchylone decyzje zawierają obszerne i szczegółowe uzasadnienia przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy. Jego zdaniem to uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy oraz nie pozwala na zrozumienie i zaakceptowanie przesłanek faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd. Nie można w szczególności ustalić poglądu Sądu co do tego, jakie przepisy zostały przez organy naruszone. Wreszcie pełnomocnik zaakcentował, że w świetle uzasadnień decyzji organów obu instancji przy wydawaniu decyzji i miarkowaniu wysokości nakładanej administracyjnej kary pieniężnej organ pierwszej instancji kierował się okolicznościami wpływającymi na wymiar kary, w oparciu o regulację zawartą w art. 199 ustawy, a organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował te okoliczności, co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji podważał nie tylko wysokość wymierzonej kary administracyjnej, ale również podstawę odpowiedzialności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że na uwzględnienie zasługuje podniesiony w niej zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada bowiem wynikającym z tego przepisu wymogom w zakresie wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez co orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się mianowicie na wybranych kwestiach, przy czym uczynił to w sposób niekonsekwentny, nierzadko wewnętrznie sprzeczny, niepozwalający na ustalenie jego jednoznacznego stanowiska. Wywód Sądu rozpoczyna się od rozważenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej skarżącemu, z pominięciem jej podstaw, czyli wynikających z art. 194 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy przesłanek odpowiedzialności skarżącego łączących się z popełnieniem przez niego deliktu administracyjnego, polegającego na zbieraniu odpadów komunalnych poza miejscem ich wytworzenia. Tej poważnej luki w jego argumentacji nie usprawiedliwia zastrzeżenie poczynione na początku rozważań, wedle którego jedynie ta okoliczność była w sprawie sporna. Po pierwsze, skarżący, jak podkreślił choćby na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, kwestionuje nałożoną na niego karę, a nie tylko jej wysokość. Po drugie, wojewódzki sąd administracyjny powinien nie tyle rozsądzić spór pomiędzy stroną skarżącą a organem, ile przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. co do zasady rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Dlatego Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do zbadania, czy skarżącemu w ogóle należało wymierzyć administracyjną karę pieniężną i dopiero w razie uzyskania pozytywnej, odpowiednio umotywowanej odpowiedzi twierdzącej w tej materii mógł przejść do oceny samej wysokości kary. Sąd wprawdzie w trzech miejscach uzasadnienia zdaje się uznawać wystąpienie deliktu administracyjnego skarżącego za rzecz oczywistą i bezsporną, ale niemal w ogóle tego zagadnienia nie rozwinął. Co więcej, stwierdzając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., zaznaczył wręcz, że "ze względu na wymienione naruszenia procesowe przedwczesnym byłoby odniesienie się do merytorycznej zasadności zaskarżonego" aktu. Tego rodzaju konstatacja dezawuuje wszystkie te uwagi, które wbrew niej nawiązują jednak wprost do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym przywołanych art. 194 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dotyczy to zwłaszcza konkluzji zamykającej wywód Sądu, zawierającej jego pozytywną ocenę materiału dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ocena ta została wszelako wyrażona w taki sposób, zwłaszcza w kontekście wcześniejszych rozważań, że znaczną część uzasadnienia kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poświęcono wykazaniu tezy, która pozostaje z nią w zgodzie – iż rezultaty kontroli przeprowadzonej u skarżącego nie pozostawiają wątpliwości co do ziszczenia się przesłanek wymierzenia mu kary. Niemniej zarzut ten również jest trafny, tak jak wszystkie pozostałe zarzuty kasacyjne. Sąd pierwszej instancji, niezależnie od niejednoznaczności jego racji, ograniczył się bowiem do bardzo ogólnikowych ocen ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, nie podważając tych ustaleń w żadnej części. Nie dowiódł przecież również tego, że obszerny materiał dowodowy zebrany w trakcie kontroli, w tym podczas licznych oględzin, nie wystarcza do zweryfikowania wysokości kary wymierzonej skarżącemu. Nie wskazał też, dlaczego uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, uznał w tym zakresie za niewystarczające. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie to w pełni odpowiada zaś dyrektywom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, i dowody, na których się oparł, po czym wyjaśnił podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne nawiązuje wszak nie tylko do art. 194 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. do podstawy wymierzenia kary, ale i do art. 199 ustawy, wymieniającego okoliczności, jakie trzeba wziąć pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości, a mianowicie: rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutki naruszeń i wielkość zagrożenia. Organ rozważył każdą z tych okoliczności. Z jednej strony trafnie dostrzegł niewielki wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, jego nieznaczne skutki i zagrożenia, podkreślając, że odpady przyjęte przez skarżącego były magazynowane w instalacji, która te zagrożenia niwelowała. Z drugiej strony słusznie uwzględnił rozmiary działalności prowadzonej przez skarżącego i rodzaj naruszenia, dla którego nie bez znaczenia pozostawała jego świadomość, podwyższona u skarżącego jako doświadczonego przedsiębiorcy specjalizującego się od lat w gospodarce odpadami. Organ należycie uzasadnił zatem, że kara wymierzona skarżącemu, zbliżona do jej dolnej dopuszczalnej prawem granicy i stanowiąca zarazem zaledwie 1 % jej maksymalnej kwoty, nie może uchodzić za wygórowaną. Z tych względów nie zachodziły przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji jako naruszających przywołane wyżej przepisy objęte zarzutami skargi kasacyjnej z powodów podanych przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżony wyrok musi być więc uchylony. Uwzględnienie skargi kasacyjnej nie oznacza jednak, że można uwzględnić również zawarty w niej wniosek o rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może to wszak uczynić, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Tymczasem – jak już była o tym mowa – Sąd pierwszej instancji nie zbadał należycie podstaw odpowiedzialności skarżącego z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej na mocy art. 194 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy. W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, musiałby wbrew zasadzie dwuinstancyjności w swoisty sposób zastąpić Sąd pierwszej instancji, który nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Wymagałoby to oceny prawidłowości zastosowania wspomnianych przepisów, mimo że nie zostały one objęte podstawami rozpoznawanej skargi kasacyjnej, znajdując się przez to poza jej granicami, w których Naczelny Sąd Administracyjny w myśl zasady ustanowionej w art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę. Sprawę tę musi więc rozpoznać ponownie Sąd pierwszej instancji, rozważając w kontekście zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego, czy zachodziły podstawy do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów komunalnych poza miejscem ich wytworzenia. Oczywiście, Sąd stosownie do art. 190 P.p.s.a. będzie działał w warunkach związania powyższą wykładnią, szczególnie tą dotyczącą art. 199 ustawy, według której organy nie naruszyły tego przepisu, określając samą wysokość kary. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenia pełnomocnika stosownie do przepisów w sprawie opłat za czynności radców prawnych.