IV SAB/Wr 296/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I.stwierdza bezczynność Burmistrza Gminy T. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 4 kwietnia 2019r. ; II. stwierdza ,że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku , miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku; IV. zasądza od organu Burmistrza Gminy T. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. , zatytułowanym "[...]", adresowanym na [...], Stowarzyszenie A. w W. (zwane dalej: wnioskodawcą, skarżącym) , powołując się na art. 61 ust.1 Konstytucji RP i art.10 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej , domagało się udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie , a mianowicie : "Część 1 FACEBOOK 1. Czy gmina prowadzi swój profil na Facebooku? 2. Jeśli tak, to czy na stronie internetowej gminy znajduje się link do Facebooka? 3. Jeśli gmina prowadzi profil na Facebooku, to czy w regulaminie lub innym dokumencie uregulowano zasady blokowania komentarzy i użytkowników Facebooka? 4. Jeśli Facebook gminy posiada określoną politykę blokowania komentarzy i użytkowników, prosimy o przesłanie linków, do miejsca, gdzie jest ona opisana. 5. Jeżeli gmina prowadzi Facebooka, ile osób jest obecnie (na dzień odpowiadania na wniosek) zablokowanych na oficjalnym profilu gminy w tym serwisie? 6. Czy profile Facebook gminy prowadzą pracownicy urzędu czy zewnętrzna osoba/podmiot zewnętrzny? 7. Jeśli profil prowadzą pracownicy urzędu, prosimy o wskazanie stanowisk, na których są zatrudnieni. Część 2 - TWITTER 1. Czy gmina prowadzi swój profil na Twitterze? 2. Jeśli tak, to czy na stronie internetowej gminy znajduje się link do Twittera? 3. Jeśli gmina prowadzi Twittera, to czy w regulaminie lub innym dokumencie uregulowano zasady blokowania komentarzy i użytkowników Twittera? 4. Jeśli Twitter gminy posiada określoną politykę blokowania komentarzy i użytkowników, prosimy o przesłanie linków, do miejsca, gdzie jest ona opisana. 5. Jeżeli gmina prowadzi Twittera, ile osób jest obecnie (na dzień odpowiadania na wniosek) zablokowanych na oficjalnym profilu gminy w tym serwisie? 6. Czy profil Twitter gminy prowadzą pracownicy urzędu czy zewnętrzna osoba/podmiot zewnętrzny? 7. Jeśli profil prowadzą pracownicy urzędu, prosimy o wskazanie stanowisk, na których są zatrudnieni. Część III - FORUM Czy urząd gminy prowadzi forum dla mieszkańców lub grupę w serwisie społecznościowym? Część IV - OFICJALNY PROFIL W/B/P 2 1. Jeśli istnieje oficjalny profil wójta/burmistrza/prezydenta na Facebooku, Twitterze lub Wykopie, czy w którymkolwiek przypadku prowadzą go osoby opłacane z budżetu gminy? (chodzi zarówno o sytuację, gdy są to pracownicy gminy jak też gdy są to zewnętrzne podmioty zatrudnione przez gminę)? 2. Jeśli któryś profil w mediach społecznościowych jest/był w 2018 roku opłacany z budżetu gminy, prosimy o link do profilu." Wnioskodawca domagał się udostępnienia powyższych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej . Wobec nieotrzymania żądanych informacji skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. ( data wpływu do organu: [...] sierpnia 2020r.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu ,z tym uzasadnieniem , że do dnia złożenia skargi, pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji publicznej. Skarżący domagał się : - zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019r. ; - stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - obciążenia organu kosztami postępowania sądowego. Burmistrz Gminy T. ( zwany dalej : organem , podmiotem zobowiązanym) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że nieudzielenie skarżącemu odpowiedzi na wniosek wynikało z faktu niezarejestrowania tego wniosku w Biurze Obsługi Klienta Urzędu Miejskiego w T. Organ przyznał, że wniosek został złożony w formie mailowej i przez niedopatrzenie nie został wydrukowany i złożony w Biurze Obsługi Klienta urzędu , a następnie zadekretowany . Według organu, nieudzielenie skarżącemu wnioskowanej informacji nie było zamierzone , czego potwierdzeniem jest udostępnienie stronie skarżącej wnioskowanej informacji w następstwie złożenia przez nią skargi na bezczynność organu. W związku pismem organu z dnia [...] sierpnia 2020r. , będącym odpowiedzią na wniosek z dnia [...] kwietnia 2019r, zawierającym odpowiedzi na poszczególne pytania , Sąd zwrócił się do skarżącego z zapytaniem , czy podtrzymuje skargę. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia [...] października 2020r. podtrzymał żądanie zawarte w skardze w zakresie stwierdzenia ,że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 , poz. 2325 ) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U z 2019 r., poz .1429 ), zwanej dalej: u.d.i.p. . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. . W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami fakt,że stosowny wniosek skarżący złożył , zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował , wystosowaniem do skarżącego pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r. Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez stronę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że wspomniane pismo , będące reakcję organu na przedmiotowy wniosek , stanowi wyczerpujące udzielenie odpowiedzi na pytania objęte tym wnioskiem Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje lub pozostawał w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że informacja , o której w nim mowa ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczy bowiem przedmiotu , o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. , a więc informacji o trybie działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przez nią zadań publicznych . Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest bowiem informacja o faktach wskazujących na tryb procedowania , w tym sposób komunikacji z obywatelami , przez podmioty wymienione w art.4 ust.1 u.d.i.p. , w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym ( komunalnym ) . Z kolei oceniając pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. jednostki samorządu terytorialnego ( art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p.) . Nie ulega wątpliwości ,że takim organem w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest Burmistrz Gminy T. . W związku z tym należy zaliczyć go do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej . Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W zasadzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek pisemny, jeżeli jednak informacja może być udzielona ustnie niezwłocznie, wystarczy wniosek ustny. Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób , nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji. W związku z tym w praktyce istnieje ogromna dowolność w artykułowaniu swoich żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej, bowiem żaden z przepisów komentowanej ustawy nie nakłada wymogów proceduralnych . Wniosek o udzielenie informacji publicznej można też złożyć drogą elektroniczną i powinien być on opatrzony bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wprawdzie bezpieczny e-podpis jest konieczny, lecz jego brak nie powoduje bezskuteczności wniosku o udzielenie informacji publicznej, stanowi jedynie brak formalny podania (zob. wyrok z 21 listopada 2007 r. sygn. II SAB/Gd 25/07, LEX nr 338685). Brak e-podpisu to wada formalna, którą trzeba uzupełnić, w przeciwnym wypadku wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania. Nie oznacza to jednak, że nie można przesłać zwykłego e-maila z prośbą o udzielenie informacji publicznej. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 91), przyjmując, że za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wnioskodawca może to uczynić również drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia ,że stosowny wniosek musi dotrzeć do adresata, aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Tylko bowiem skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może stanowić podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie rozpoznania tego wniosku . W badanej sprawie stosowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący w dniu [...] kwietna 2019 r. przesłał drogą elektroniczną na adres mailowy organu , a to na [...]. Organ przyznał ,że przedmiotowy wniosek dotarł do niego, ale przez niedopatrzenie nie został wydrukowany i złożony w Biurze Obsługi Klienta urzędu , a następnie zadekretowany . Oznacza to ,że adres poczty elektronicznej , którym posłużył się skarżący , był aktywny . Jednocześnie organ nie poinstruował potencjalnych użytkowników , chcących nawiązać drogą elektroniczną kontakt z organem ,że aby w celu uniknięcia potraktowania przesyłanej wiadomości jako spam , zalecił kontaktowanie się z nim np. poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą na elektronicznej platformie usług publicznych. W świetle ujawnionych okoliczności sprawy , w tej konkretnej sytuacji nie może zatem organ przerzucać na skarżącego skutków niewydrukowania i nie zadekretowania przedmiotowego wniosku ,wysłanego drogą elektroniczną. W sytuacji wskazania przez organ aktywnego adresu emaliowego jako sposobu przekazania doń wniosku , organ powinien był liczyć się z ewentualną konsekwencją w postaci możliwości przeoczenia jego otrzymania przez pracowników organu . Zważywszy ,że obowiązujące w Polsce przepisy nie nakładają na podmiot informacyjnie zainteresowany obowiązku wykorzystywania w kontaktach z organem , jako podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej , profilu na platformie ePUAP i ten sposób może stanowić jeden ze sposobów kontaktu z organem. Jednak zaakcentować należy ,że wskazywany przez organ taki sposób kontaktu z nim w przypadku korzystania przez zaineresowanych z elektronicznych środków komunikacji , w żaden sposób nie ogranicza podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej . Minimalne warunki formalne złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej zarówno co do sposobu jak i formy , umożliwiają kontakt z organem w każdej innej formie , np. ustnie , pisemnie czy nawet telefonicznie , bowiem – o czym była już mowa na wstępie - złożenie takiego wniosku nie zostało przez ustawodawcę obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Dopuszczalne jest więc wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia przez podmiot zainteresowany swojego żądania, przy czym nie zawsze chodzi o wniesienie podania rozpoczynającego postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a., ale o odformalizowaną komunikację z podmiotem zobowiązanym. Rekapitulując powyższe stwierdzić należy ,że skoro przedmiotowy wniosek dotarł do organu , lecz z powodu przyczyn leżących po jego stronie nie został załatwiony , zaś organ powziął wiadomość o nim dopiero w dniu 18 sierpnia 2020 r. z treści skargi na jego bezczynność , to w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego pozostawał on w bezczynności , o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku . Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nierozpoznanie wniosku przez tak długi okres ( ponad16 miesięcy), Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której wnioskodawca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie czynności przez organ, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu argumenty związane z przeoczeniem wniosku przez jego pracowników. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W ocenie Sądu pismo organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. adresowane do skarżącego , udzielające odpowiedzi na pytania sformułowane w przedmiotowym wniosku jest odniesieniem się do żądanej przez stronę informacji i wyczerpuje w pełni zakres żądań wniosku. Jednakże zauważyć należy ,że udostępnienie żądanej informacji nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu , co wynika z prostego porównania daty sporządzenia skargi i jej wpływu do organu ( 18 sierpnia 2020r. , daty udzielenia odpowiedzi na wniosek (27 sierpnia 2020 r. ) , daty sporządzenia odpowiedzi na skargę (31 sierpnia 2020r. ) oraz daty przekazania skargi przez organ do Sądu (3 września 2020 r. – prezentata poczty ) . Wobec tego udostępnienie powyższej informacji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania. Wskazać bowiem należy, że skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym wydanie wyroku w przedmiocie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt III wyroku . O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. , zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.