I GSK 1473/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Hanna Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.), Sędzia WSA (del.) Artur Adamiec, Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4832/15 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od R.S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4832/15 oddalił skargę R. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za 2010 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. po rozpoznaniu wniosku R. S. odmówił przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 W wyniku wniesionego odwołania, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie, decyzją z [...] marca 2011 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie. W dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Chrzanowie pismo, w którym wskazał, iż wnosi na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") o zawieszenie postępowania o przyznanie płatności za 2010 r. Wobec powyższego, postanowieniem z [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W postanowieniu zawarto pouczenie, iż na podstawie art. 98 § 2 Kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu 25 maja 2011 r. Wobec tego, że skarżący nie zwrócił się w okresie 3 lat od zawieszenia postępowania o jego podjęcie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. (data wpływu 1 czerwca 2015 r.) skarżący wskazał, że oczekuje uchylenia prawomocnych decyzji odmawiających mu przyznania płatności za rok 2010 i 2011. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie wezwał R. S. do wskazania m. in. jakich konkretnie decyzji dotyczy zawarty w ww. piśmie wniosek o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków, R. S. wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie odmawiającej przyznania płatności za rok 2010 (v. pismo skarżącego z [...] czerwca 2015 r., które wpłynęło do organu wpływu 16 czerwca 2015 r.), Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie z dnia [...] stycznia 2011 r. W dniu 7 lipca 2015 r. R. S. wniósł zażalenie na postanowienie z dnia 24 czerwca 2015 r. Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2015 r. Prezes ARiMR przekazał Dyrektorowi Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie podanie R. S. z dnia 7 lipca 2015 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie z dnia [...] września 2014 r. o umorzeniu postępowania w całości. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie z dnia [...] września 2014 r. o umorzeniu postępowania w całości w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Od przedmiotowej decyzji R. S. wniósł odwołanie do Prezesa ARiMR. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] października 2015 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Oddalając skargę R. S. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej mógł zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpiła o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiły się temu inne strony oraz nie zagrażało to interesowi społecznemu. Stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważano za wycofane. Dalej WSA stwierdził, że w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie pouczył R. S. o terminie wynikającym z art. 98 § 2 k.p.a., lecz skarżący nie zwrócił się o podjęcie zawieszonego postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji uznał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie zasadnie umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które R. S. ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Według WSA, w przypadku ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie z dnia [...] września 2014 r. nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., tym samym organ trafnie odmówił stwierdzenia jej nieważności wydając w tym przedmiocie decyzję w dniu [...] sierpnia 2015r. Konsekwentnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja organu odwoławczego tj. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2015 r. utrzymująca w mocy powyższą decyzję była zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. S., będący radcą prawnym. Wniósł o zmianę w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] października 2015 r. nr [...] albo uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje oraz kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ustalenie, że decyzja o umorzeniu postępowania nie ma jakichkolwiek wad, podczas gdy ona rażąco narusza prawo pozbawiając skarżącego przysługujących mu płatności za rok 2010; 3) błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że skarżący nie żądał podjęcia sprawy zawieszonej na jego wniosek; 4) naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony a nie z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W szczególności skarżący kasacyjnie zaakcentował, że Sąd nie dokonał jakiejkolwiek oceny pisma strony z dnia 20 października 2012 r. Pełnomocnik Prezesa ARiMR, będący radcą prawnym, na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w postępowaniu przed WSA w Warszawie była decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chrzanowie z dnia [...] września 2014 r. o umorzeniu postępowania w całości. Postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 Kpa. Według Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, że nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chrzanowie z dnia [...] września 2014 r. zatem zaskarżoną decyzję uznał za zgodną z prawem. Z tą oceną, opisaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spełniającym warunki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy się zgodzić. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w pierwszej kolejności należy rozważyć argumenty skarżącego dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] września 2014 r. skarżący nie żądał podjęcia postępowania zawieszonego przez organ na jego wniosek, co w efekcie doprowadziło do niezasadnego umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za rok 2010. W tym zakresie skarżący powołuje się na swoje pismo opatrzone datą 20 października 2012 r. Tymczasem w aktach sprawy niniejszej brak jest tego pisma ani jakiegokolwiek innego, w którym byłoby zawarte wyraźne (jednoznaczne) żądanie podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek skarżącego, postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie z dnia [...] maja 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że z protokołu rozprawy przed WSA w Warszawie wynika, że ta kwestia była roztrząsana również przed Sądem pierwszej instancji a to wobec braku w aktach sprawy przedmiotowego pisma z 20 października 2012 r. Do skargi kasacyjnej skarżący, będący radcą prawnym, także nie załączył kopii pisma na które się powołuje. Tymczasem, jak słusznie podnosi Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stosownie do § 2 art. 98 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Kwestią kontrowersyjną w doktrynie jest sposób w jaki następuje wówczas zakończenie postępowania (v. omówienie stanowisk przykładowo Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak/ Janusz Borkowski, 16.wydanie, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2019, str. 577). Nie wchodząc w tym miejscu w szczegóły, w przypadku upływu terminu organ powinien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane i wydać decyzję o umorzeniu sprawy. Tak też, w sprawie poddanej kontroli sądowoadministracyjnej uczynił Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chrzanowie wydając w dniu [...] września 2014 r. decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie, który ocenił, że powyższa decyzja wbrew poglądowi skarżącego, miała oparcie w przepisach, nie była więc wydana bez podstawy prawnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 97 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony a nie z urzędu należy stwierdzić, że przepis ten nie był przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie podjął zatem polemikę z nieistniejącym poglądem WSA w Warszawie. Z tego względu zarzut ten nie może zostać uznany za uzasadniony. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej wraz z jego uzasadnieniem. Skarżący kasacyjnie podnosi, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji nie dostrzegli, iż decyzja z [...] września 2014 r. rażąco narusza prawo, gdyż zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że to organ powinien z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie wniosku strony i z urzędu je podjąć. Wskazał, że złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie płatności za 2010 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego kasacyjnie opatrzone datą 29 kwietnia 201 r. (data wpływu do organu 2 maja 2011 r.) w którym skarżący wyraźnie wskazuje "wnoszę na podstawie art. 98 §1 K.p.a. o zawieszenie postępowania o przyznanie płatności za 2010 r." Jak już wyżej powiedziano, organ procedował w sprawie w oparciu o ten wniosek a wobec braku żądania strony (w terminie o jakim mowa w art. 98 §2 K.p.a.) o podjęcie zawieszonego postępowania słusznie umorzył postępowanie. Tym samym argumenty wskazywane przez stronę na poparcie postawionego zarzutu kasacyjnego nie mogą zostać uznane za trafne. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przy czym obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi odnosić się szczegółowo do wszystkich argumentów powołanych w skardze, skoro argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GSK 326/06). Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy uchybienia takiego nie sposób się dopatrzeć. Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty kasacyjne nie podważyły oceny, co do zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego na które składało się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ (360 zł) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).