II SA/Po 600/20

TEZY Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oparty o art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozpatrywać – w przypadku, gdy strona wybiera świadczenie pielęgnacyjne, w miejsce przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, które jest świadczeniem przyznawanym na okres zasiłkowy – w relacji do tej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, która przyznała świadczenie na okres zasiłkowy obejmujący dzień, w którym strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w trybie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy każda nowa decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera stronie możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w trybie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SENTENCJA Dnia 17 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu w postepowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza K. W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga J. M. (zwanej dalej: Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktyczny i prawnym. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] października 2018 Burmistrz [...]. (zwany dalej: Burmistrz) przyznał J. M. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. w związku z opieką sprawowaną nad mężem J. M.. Dnia [...] marca 2019 r. J. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad mężem wyrażając chęć rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Burmistrz odmówił wnioskującej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad mężem J. M.. Od decyzji tej strona prawidłowo pouczona nie złożyła odwołania i stała się ona prawomocna. Kolejno, decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Burmistrz przyznał J. M. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. w związku z opieką sprawowaną nad mężem J. M.. Dnia [...] grudnia 2019 r. J. M. złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad mężem, ponownie wyrażając chęć rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Burmistrz, powołując się na przepis art. 61a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. W postanowieniu organ wyjaśnił, że wniosek ten i zarazem sprawa jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. Postanowienie to zostało następnie zaskarżone przez J. M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Strona, pomimo stosownego pouczenia, nie złożyła skargi do WSA na powyższe postanowienie Kolegium, które stało się tym samym prawomocne. Kolejnym wnioskiem - z dnia [...] marca 2020 r. -, który zainicjował postępowanie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, J. M. wniosła ponownie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad mężem, wyrażając chęć rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz, powołując się na przepis art. 61a §1 Kpa, po raz kolejny ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, tym razem z wniosku z dnia [...] marca 2020 r. W postanowieniu organ wyjaśnił, że wniosek ten i zarazem sprawa jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. Na powyższe postanowienie Burmistrza zażalenie do organu II instancji wniosła J. M. wskazując, że organ I instancji powołuje się na okoliczność, iż Skarżąca ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i odmawia wszczęcia postępowania wyłącznie z tego powodu. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13, przepisy Kpa oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żaląca się wskazała, że urzędnicy usiłują wprowadzić ją w błąd, twierdząc, że ze względu na przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Opisanym na wstępie i zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 61 a §1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: Kpa) w zw. z art. 17 ustawy [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2020, poz. 111 ze zm., zwanej dalej: ustawa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza. Zdaniem Kolegium dokonana przez organ I instancji ocena jest prawidłowa. W myśl bowiem art. 61 a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wśród "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania wymienia się między innymi uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, a więc funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można zatem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kpa jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Na tym tle Kolegium wskazało, że Skarżąca trzykrotnie występowała do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. w dniach [...] marca 2019 r., [...] grudnia 2019 r. oraz [...] marca 2020 r. SKO nie miało wątpliwości co do zaistnienia przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, jaką jest rozpoznanie "pierwszego" wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. i zakończenie sprawy ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma też wątpliwości, że zachodzi tożsamość sprawy, ponieważ występuje ta sama strona, to samo żądanie, ten sam stan faktyczny i prawny. Tym samym brak jest podstaw do ponownego rozpatrzenia tożsamej sprawy. Opisaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2020 r. zarzucając naruszenie: art. 2, 7, 32, 67 ust. 2, 69, 71 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6, 7, 8, 9, 10 Kpa, art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 oraz wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i ponowne skierowanie do rozpatrzenia zgodnie z normami prawnymi wniosku o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a także przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści pisma i dowodu z dokumentacji złożonej do organów obu instancji. W bardzo obszernym i szczegółowym uzasadnieniu Skarżąca podnosiła, że zaistniała sytuacja jest wynikiem niedoinformowania jej, jako nie-profesjonalisty, o jej prawach. Skarżąca nie miała wystarczającego rozeznania co do możliwości zaskarżenia pierwszej decyzji odmawiającej jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyraziła również zdziwienie tym, że w decyzji organu II instancji pojawiło się nazwisko E. D., która nie jest powiązana z postępowaniem i sprawą. W ocenie Skarżącej nie zachodziła także tożsamość spraw, albowiem sytuacja między wnioskami zmieniała się o tyle, że były wydawane kolejne decyzje przyznające jej specjalny zasiłek opiekuńczy, który chciała ona "zamienić" na świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca zarzuciła, że wbrew obowiązkom informacyjnym organu nie informowano jej o przysługujących jej prawach, w szczególności o możliwości wyboru świadczenia, tj. art. 27 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Podkreśliła, iż cały czas sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, a sytuacja w której się znajduje jest ciężka. Skarżąca kolejno przywołała wyroki sądów administracyjnych oraz przepisy Kpa (art. 6, art. 7, art. 7b oraz art. 8 i 9 tej ustawy), a także art. 27 ust. 5 ustawy. Postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. zostało następnie sprostowane – dnia [...] czerwca 2020 r. – poprzez zmianę w uzasadnieniu słów "E. D.", na J. M.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie, a to ze względów wskazanych poniżej. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądu są postanowienia organów mające charakter procesowy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania, zaś postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało je w mocy. Podstawą działania organów była regulacja przepisu 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do kategorii "innych uzasadnionych przyczyn", zalicza się m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa (res iudicata) i uprawnia organ do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia w trybie postępowania nadzwyczajnego. Zasada res iudicata stanowi zatem przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. Co do zasady zatem należy zgodzić się z organem, że jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Zdaniem Sądu jednak nie zachodziła tożsamość spraw, o której mowa powyżej, pomiędzy sprawą z wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. a sprawą z jej wniosku złożonego [...] marca 2020 r. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl art. 24 ust. 1 ustawy - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c i ustala się je począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane jest natomiast w art. 16a ustawy, co oznacza że jest ono świadczeniem przyznawanym okresowo – w drodze odrębnych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy - w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Intencją Skarżącej było ewidentnie wybranie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Składając kolejne wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca miała prawo wyboru pomiędzy świadczeniami przyznanymi innymi decyzjami administracyjnymi, a zatem de facto innymi świadczeniami. W konsekwencji jej sytuacja prawna, jak i sytuacja faktyczna była inna, nawet gdyby przyznane świadczenie miało tę samą wartość kwotowo, to każda z wydanych decyzji przyznających świadczenie miała osobny byt prawny i podlegała m.in. osobnemu trybowi zaskarżenia. Składając zatem w dniu [...] marca 2019 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca chciała, aby świadczenie to przyznano "w zamian" specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego dnia [...] października 2018 r. Składając kolejno w dniu [...] grudnia 2019 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca chciała, aby świadczenie to przyznano "w zamian" specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego dnia [...] października 2019 r. Wreszcie składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (który miał zainicjować postępowanie poddane niniejszym kontroli Sądu), kolejno w dniu [...] marca 2020 r. wniosek Skarżąca chciała, aby świadczenie to przyznano "w zamian" specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego również dnia [...] października 2019 r. Tożsamość zatem co do podmiotów i przedmiotu postępowania zachodziła jedynie wzajemnie między sprawami z wniosków Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia [...] grudnia 2019 r. i [...] marca 2020 r., albowiem oba wnioski zostały złożone w relacji do decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2019 r. Tożsamości tej nie było natomiast pomiędzy sprawą z wniosku z dnia [...] marca 2020 r. i sprawą z wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. – ta pierwsza pozostawała bowiem w relacji do decyzji z dnia [...] października 2019 r., druga zaś pozostawała w relacji do decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2018 r. Nie było owej tożsamości również pomiędzy sprawą z wniosku Skarżącej o świadczenie pielęgnacyjne z dnia [...] grudnia 2019 r. i sprawą z wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. – podobnie jak wyżej ta pierwsza pozostawała bowiem w relacji do decyzji z dnia [...] października 2019 r., druga zaś pozostawała w relacji do decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2018 r. Ten jednak związek pozostaje poza granicami kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Przechodząc zatem bezpośrednio do powodów uchylenia postanowienia organu I i II instancji w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wskazać, że ponieważ organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia o stwierdzenie tożsamości spraw z wniosków Skarżącej z dnia [...] marca 2020 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r. , która jednak, jak wykazano, nie zachodziła, to koniecznym było uchylenie obu rozstrzygnięć, z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 61 a § 1 Kpa, który nie znajdował w sprawie zastosowania. Reasumując należy stwierdzić, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oparty o art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozpatrywać – w przypadku, gdy strona wybiera świadczenie pielęgnacyjne, w miejsce przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, które jest świadczeniem przyznawanym na okres zasiłkowy – w relacji do tej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, która przyznała świadczenie na okres zasiłkowy obejmujący dzień, w którym strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w trybie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy każda nowa decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera stronie możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w trybie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ubocznie zatem jedynie, z racji związania Sądu granicami postępowania, Sąd zwraca uwagę organów na uchybienia, którymi dotknięte jest postanowienie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2019 r., a wynikającymi również z błędnego stanowiska co do tożsamości sprawy, która była podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej z dnia [...] marca 2020 r. organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, w szczególności zaś rozważy podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie negatywnych konsekwencji przyjęcia przez organ I instancji założenia co do tożsamości spraw. Będzie miał przy tym na uwadze, że w świetle obowiązujących przepisów Skarżąca mogła skutecznie złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w trybie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do decyzji z dnia [...] października 2019 r., albowiem nie zachodziła tożsamość sprawy ze sprawą zakończoną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Z opisanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) orzeczono, jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 Ppsa.