II OSK 850/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1482/16 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu odmówił zwolnienia M. i S.K. od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. [...] 37 w [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący oraz M.K. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "ustawa - Prawo wodne"). Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od powyższych zakazów, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Ponadto organ odniósł się do zasad zarządzania ryzykiem związanym z zagrożeniem powodziowym wynikających z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/60/WE z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.Urz. UE L Nr 288, s. 27). Wyjaśnił także, że inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr 25. Fundamenty projektowanego budynku mają zostać wykonane na głębokości 0,90 m ppt jako wodoszczelne z betonu klasy B 25. Poziom zerowy podłogi w budynku mieszkalnym ma zostać wyniesiony o około 1,0 m od terenu istniejącego i będzie wynosił ponad 104,50 m n.p.m., a więc powyżej rzędnej wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapami zagrożenia powodziowego (arkusz KALISZ-ZAGORZYNEK M-34-1- C-c-2), które zostały przekazane organowi I instancji w dniu 15 kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW, działka przeznaczona pod inwestycję częściowo znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Swędrni (rejon 2 km rzeki), w zasięgu wody o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia – raz na 100 lat (Q1%). Rzędna wody powodziowej w przekroju rozpatrywanego terenu, wynosi ok. 103,43 m n.p.m. W przypadku wystąpienia wody Q1% teren inwestycji zostanie zalany warstwą wody o głębokości mniejszej lub równej 0,50 m. W ocenie organu, choć głębokość ta wydaje się mało znacząca, to jednak dopuszczenie do wybudowania na tym terenie budynku mieszkalnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, ponieważ każda nowa zabudowa na terenie powodziowym, powoduje zmianę przepływu oraz podpiętrzenie wód powodziowych, a także zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Organ wskazał także, że tereny sąsiednie oraz drogi zagrożone są zalaniem wodami powodziowymi zarówno o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat), jak i o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 10 lat). Głębokość zalewu tych terenów mieści się w przedziale od 0,50 m do 2 m. Przeznaczona pod inwestycję działka znajduje się również w sąsiedztwie obwałowanego odcinka rzeki Prosny (rejon km 71,5 rzeki). Z pisma Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu z 22 grudnia 2015 r., wynika, że przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana w odległości większej niż 50,0 m od stopy wału ziemnego przeciwpowodziowego "Rajsków", ścianki szczelnej wału przeciwpowodziowego "Matejki" i 50,0 m od skarpy cieku Swędrnia. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Organ wskazał, że z uwagi na głębokość zalewu działek sąsiednich oraz głębokość zalewu na drodze dojazdowej do nieruchomości objętej wnioskiem, podczas powodzi może wystąpić utrudnienie w samodzielnej ewakuacji z omawianego terenu i wymagany będzie udział służb ratowniczych. Zwiększenie liczby osób zamieszkujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych są narażeni na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia, a wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko, że nie było możliwe wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki zakreślone w art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne. W ocenie Sądu I instancji, z brzmienia tego przepisu wynika, że prawodawca, co do zasady, uważa m.in. budowę obiektów budowlanych na terenach zalewowych, za roboty utrudniające ochronę przed powodzią. Formułując z kolei warunek odstępstwa od powyższego zakazu, jako jego przesłankę dopuścił ustalenie, że nie utrudniłoby to zarządzania ryzykiem powodziowym. Chodzi zatem o wyjątek od ogólnego zakazu, dlatego też jego zakresu nie można wykładać rozszerzająco. Ponadto ustawodawca powiązał możliwość odstępstwa od ziszczenia się warunku pozytywnego – zwolnienie z zakazu nie może prowadzić do utrudnienia zarządzania ryzykiem powodziowym. Sąd I instancji przedstawił ponadto rozważania dotyczące szczególnych uwarunkowań realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenach powodziowych. Na tej podstawie stwierdził, że przypadki, w których zabudowa mieszkaniowa na terenach powodziowych może być dopuszczona w ramach zwolnienia z zakazu – wobec konkretnego zakreślenia przesłanek takiego zwolnienia – mają charakter wyjątkowy. Dotyczyć mogą jedynie sytuacji, gdy uwarunkowania obiektywne pozwolą wykluczyć powstanie konieczności ewakuacji i nie będzie istniało ryzyko powstania dodatkowych szkód powodziowych, wobec możliwości ochrony przed zalaniem danego obiektu. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 88l ust. 1 w związku z art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne przez brak kontroli sądowej działania organu, tj. stosowania instytucji zwolnienia od zakazów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z wnioskiem skarżącego. Organ błędnie przyjął, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające na zwolnienie skarżącego z zakazów ustawowych związanych z budową budynków na terenie zagrożonym powodzią, pomimo braku wykazania przez organ, że budowa budynku utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym. Po drugie, art. 88l ust. 3 ustawy – Prawo wodne przez pominiecie okoliczności, że w procesie rozstrzygania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu nie zasięgnął opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej na okoliczność wykazania zaistnienia przesłanki utrudnienia ochrony przed powodzią w związku z zaplanowaną inwestycją budowlaną. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o hipotetyczny stan faktyczny bez należytego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że teren projektowanego przedsięwzięcia jest położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo wodne. Oznacza to, że na tych obszarach wprowadzony jest zakaz realizacji robót jak i czynności, które utrudniają ochronę przed powodzią czy też zwiększają zagrożenie powodziowe, a więc także budowy obiektów budowlanych lub zmiany ukształtowania terenu. Natomiast właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, odstąpić od powyższych zakazów, określając jednocześnie warunki konieczne dla ochrony przed powodzią, lecz tylko wtedy kiedy nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym, co reguluje także cytowana dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/60/WE w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim. Z opracowanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej map zagrożenia powodziowego (arkusz KALISZ-ZAGORZYNEK M-34-1- C-c-2), które zostały przekazane organowi I instancji w dniu 15 kwietnia 2015 r. oraz w tym samym dniu opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW, wynika, że przedmiotowa działka nr ew. 25 przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego, częściowo znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Swędrni (rejon 2 km rzeki), w zasięgu wody o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia – raz na 100 lat (Q1%). Należy również zaznaczyć, że tereny sąsiednie jak i drogi zagrożone są zalaniem wodami powodziowymi zarówno o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat), jak i o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 10 lat), a głębokość zalewu powyższych terenów mieści się w przedziale od 0,50 m do 2 m. Jednocześnie przedmiotowa działka znajduje się także w sąsiedztwie obwałowanego odcinka rzeki Prosny (rejon km 71,5 rzeki). Natomiast ocena zagrożenia powodziowego musi brać pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, lecz również terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Jest to o tyle istotne, że to właśnie głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi oddziałuje np. na możliwość samodzielnej ewakuacji ludności z terenu zagrożonego powodzią, jak i oczywiście na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. W tej sprawie oznacza to, że głębokość zalewu działek sąsiednich, jak i głębokość zalewu na drodze dojazdowej do nieruchomości objętej wnioskiem inwestora o jej zabudowę, może podczas powodzi spowodować utrudnienie w samodzielnej ewakuacji ludności z tego terenu oraz konieczność dodatkowego udziału służb ratowniczych. Ponadto wzrost liczby osób mieszkających na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oznacza także wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Z kolei, co także nie budzi wątpliwości, każda nowa zabudowa na takim terenie powodziowym, oznacza zmianę przepływu, jak i podpiętrzenie wód powodziowych, a także zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Po drugie, w stanie faktycznym tej sprawy nie nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 88l ust. 1 w związku z art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Sąd I instancji słusznie bowiem stwierdził, że nie wystąpiły w tej sprawie przesłanki do zwolnienia od zakazu dotyczącego budowy danego obiektu budowlanego na tym obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, ponieważ jego realizacja utrudni ochronę przez powodzią, czyli zwiększy ryzyko powodziowe. Ponadto powyższego wyjątku od zakazów, o których stanowi przepis art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne w świetle jednoznacznej dyspozycji art. 88l ust. 2 Prawo wodne nie można wykładać rozszerzająco, biorąc pod uwagę możliwość wystąpienia, tak jak w tej sprawie, konieczności ewakuacji ludności, jak i możliwości wystąpienia ryzyka dodatkowych szkód powodziowych, w przypadku konieczności ochrony przed zalaniem danego obiektu budowlanego. Ponadto brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 88l ust. 3 ustawy - Prawo wodne, ponieważ Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu tylko w razie wątpliwości co do ustalenia, czy projektowane działanie nie utrudni ochrony przed powodzią może (lecz nie musi) zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.