I OSK 2716/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 1209/16 o odrzuceniu skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..] w przedmiocie nieuwzględnienia zażalenia postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 1209/16 odrzucił skargę M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..], jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone przez skarżącego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce zostało wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta Ostrołęki. Stosownie zaś do treści przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie (..). Jakkolwiek przepisy art. 37 k.p.a. nie określają formy załatwienia przedmiotowego zażalenia przez organ administracji publicznej wyższego stopnia, to zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to zatem postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. Z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu -dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt: I OSK 872/12, z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt: I OSK 1680/12). Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł M.M., zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj., art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że skarga jest niedopuszczalna; - prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3c i w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U z 2015 r., poz. 2058) przez akceptację dla oczywiście niezgodnego z prawem uchylenia się organów administracji publicznej od wykonania ciążącego na nich obowiązku przez nieuprawnioną odmowę udzielenia informacji publicznej i to w sposób naruszający przepisy proceduralne. W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie postanowienia (w petitum skargi kasacyjnej błędnie wskazano orzeczenie jako wyrok) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że pozbawiona jest ona usprawiedliwionych podstaw. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wykazuje, że Sąd I instancji odrzucił skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego mimo wadliwie powołanej podstawy prawnej, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Słusznie wywiódł Sąd I instancji, iż wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ma na celu likwidację bezczynności organu w trybie administracyjnym (niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a.). Co do zasady, przy zastosowaniu przepisów k.p.a., konieczne będzie wniesienie zażalenia przed skierowaniem skargi na bezczynność. Stosownie do treści przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (..). Niemniej jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek środków zaskarżenia, zatem w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie będzie miał zastosowania art. 52 p.p.s.a. Przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa ta odsyła do k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie w czasie poprzedzającym wydanie decyzji, tym samym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Skarżącemu przysługuje zatem bezpośrednio skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Chybiony jest wobec powyższego zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Odnośnie do zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić, że zarzut ten nie znajduje jakiegokolwiek oparcia. Wskazywane przepisy nie były przez Sąd w ogóle stosowane w toku rozpoznania sprawy. Jak wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej, nie może we własnym zakresie dopatrywać się sensu wskazywanych zarzutów i wyprowadzać z nich innej treści, niż wskazana w skardze kasacyjnej. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.