I SA/Rz 442/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok oddala skargę. UZASADNIENIE I SA/Rz 442/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia {...}maja 2020r., nr{...}, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) po rozpatrzeniu odwołania R.N.(dalej: producent rolny/skarżący) od decyzji Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik ARiMR) z dnia {...} marca 2020 r., nr{...}, w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że w dniu {...} marca 2019r. do Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w wpłynął wniosek producenta rolnego o przyznanie m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, w tym: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie. Producent rolny zadeklarował do przyznania ww. płatności jedną działkę rolną A położoną na działce ewidencyjnej nr 1077/1 położonej w obrębie, w gminie o powierzchni 8,49 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w odniesieniu do ww. działki stwierdzono, że wchodzi ona w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), lecz wg stanu na dzień 31 maja 2019r. nie została zawarta umowa dzierżawy i producent nie zgłosił ww. działki na załączniku "Oświadczenie ANR". W odpowiedzi na wezwanie Kierownika ARiMR do złożenia wyjaśnień lub dokumentów, producent rolny złożył korektę wniosku wraz z załącznikami: oświadczeniem, pismem z dnia 14 czerwca 2016r., do Agencji Nieruchomości Rolnych, pismem z dnia 15 czerwca 2016r., do Agencji Nieruchomości Rolnych, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia {...} marca 2019r., nr{...}, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia {...} września 2019r., z dnia {...} lutego 2019r. Kierownik ARiMR uznał, że przedłożone przez producenta dokumenty wraz z korektą wniosku nie potwierdziły posiadania przez niego na dzień 31 maja 2019r. tytułu prawnego do działki ewidencyjnej nr 1077/1. Ponadto organ I instancji uzyskał informację od Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, że zawarta z producentem rolnym umowa dzierżawy z 4 maja 1995r., (przedłużona następnie aneksem na okres do 3 maja 2015r.), została rozwiązana z dniem 30 września 2009r., przy czym producent nie wydał nieruchomości po rozwiązaniu umowy i pozostaje jej użytkownikiem. Decyzją z dnia {...} marca 2020r., nr{...}, ARiMR odmówił przyznania producentowi rolnemu jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie na 2019 rok, stwierdzając, że na dzień 31 maja 2019r. producent rolny nie posiadał tytułu prawnego do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji ARiMR producent rolny złożył odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego, Dyrektor ARiMR powołaną na wstępie decyzją z dnia {...} maja 2020r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.), który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: Zasobu) przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Zatem dla działki ewidencyjnej zadeklarowanej we wniosku o płatność na rok 2019, która wchodzi w skład Zasobu, możliwość użytkowania, jak i posiadania musi być potwierdzona tytułem prawnym, na dzień 31 maja 2019 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, w tym złożonej przez stronę korekty wniosku oraz przedłożonych wraz z nią dokumentów, a także informacji Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy wynika, iż na dzień 31 maja 2019r. producent rolny nie posiadał tytułu prawnego do działki ewidencyjnej nr 1077/1 wchodzącej w skład Zasobu, tj. nie posiadał umowy dzierżawy na te działkę i był bezumownym jej użytkownikiem. Organ II instancji podkreślił, że sam fakt użytkowania gruntów, w przypadku deklaracji działek rolnych należących do Zasobu, nie uprawnia do otrzymania płatności. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do przedmiotowej działki. Na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR producent rolny złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zrzucono błąd ustaleń oraz sprzeczność ustaleń i tez. Skarżący podniósł, że zwrot "umowa dzierżawy" nie może być definicją pojęcia "tytuł prawny" i posługiwanie się nim jako definicją jest niedopuszczalnym nadużyciem. Jego zdaniem bez wyjaśnienia pojęcia tytułu prawnego nie jest możliwe ustosunkowanie się do treści zaskarżonej decyzji, dlatego żąda on wyjaśnienia tej definicji przez organy, a także skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 na działkę rolną A położoną na działce ewidencyjnej nr 1077/1, położonej w obrębie w gminie o powierzchni 8,49 ha, wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy, powodem odmowy przyznania wnioskowanych płatności było stwierdzenie przez organy, że skarżący deklarując do płatności ww. działkę, nie posiadał do niej tytułu prawnego na dzień 31 maja 2019r. Organy powołały się w tym zakresie na dane przekazane przez Dyrektora Oddziału Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z których bezsprzecznie wynikało, że po rozwiązaniu z dniem 30 września 2009r. umowy dzierżawy przedmiotowej działki skarżący nie zwrócił nieruchomości i pozostał jej bezumownym użytkownikiem. Natomiast skarżący kwestionuje ustalenia organów zarzucając, że nieprawidłowo utożsamiają one umowę dzierżawy z tytułem prawnym do działki, nie wyjaśniając przy tym samego pojęcia "tytułu prawnego". W przekonaniu Sądu na podstawie okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz jej prawnych aspektów należy stwierdzić, że brak jest podstaw do zakwestionowania legalności i prawidłowości poczynionych przez organy obu instancji ustaleń oraz podjętych na ich podstawie rozstrzygnięć. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Sąd podziela stanowiskoorganów, że nie został spełniony określony art. 18 ust. 4 cyt. ustawy warunek konieczny przyznania wnioskowanej płatności, ponieważ skarżący nie posiadał na dzień 31 maja 2019r. tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności na 2019r. (działki ewidencyjnej nr 1077/1). Z ustaleń organów bezsprzecznie wynika, że skarżący nie posiadał na wskazany dzień ważnej umowy z właścicielem, a przedmiotowe grunty użytkował bezumownie. Jak słusznie wskazano, sam fakt użytkowania gruntów rolnych należących do Zasobu, nie uprawnia do otrzymania płatności. Prawidłowo zatem odmówiono skarżącemu płatności do nich na 2019r. W świetle zarzutów skargi należy wskazać, że wyjaśnienia pojęcia "tytułu prawnego" – czyli mającego oparcie w prawie uprawnienia - do gruntów wchodzących w skład Zasobu, o którym mowa min. w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 2243), która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m. in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ww. ustawy). Stosownie do art. 24 ust. 1 ww. ustawy, Krajowy Ośrodek gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8, z wyłączeniem nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 1 ha oraz nieruchomości rolnych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, miejscowym planie rewitalizacji albo miejscowym planie odbudowy na cele inne niż rolne, a w przypadku braku miejscowego planu - na cele niezwiązane z kierunkami i zasadami kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8 i 9; 3) wniesienia mienia lub jego części do spółki prawa handlowego; 4) oddania na czas oznaczony administratorowi całości lub części mienia w celu gospodarowania, na zasadach określonych w art. 25; 5) przekazania w zarząd; 6) zamiany nieruchomości. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ww. ustawy, mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Z powyższego wynika zatem, że w każdym przypadku musi być to stosunek obligacyjny. W niniejszej sprawie skarżący nie jest właścicielem przedmiotowej działki, a swój tytuł prawny w ubiegłych latach wywodził z zawartej z właścicielem umowy dzierżawy. Jednakże umowa ta została rozwiązana w 2009r. i nie została zastąpiona inną umową, zatem skarżący utracił tytuł prawny do działki. Jedynie nadmienić należy, gdyż nie jest to w sprawie kwestionowane, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Jak bowiem wywiedziono m .in. w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt 23/18 oraz z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 64/18 (dost. CBOSA), które to poglądy Sąd rozpoznający sprawę podziela, uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu jest zatem posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Przez tytuł prawny należy rozumieć prawo do nieruchomości – jest nim w szczególności prawo własności, albo inne prawo wynikające z umowy zawartej z właścicielem. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jest to uprawnienie Sądu, z którego może skorzystać, ale nie musi. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził takiej potrzeby, bo brzmienie art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest jasne i - w ocenie Sądu – nie budzi wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją. Reasumując, w przekonaniu Sądu wobec niespełnienia przez skarżącego warunku określonego w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odmowa przyznania mu wnioskowanych płatności była zasadna, a zarzuty skargi okazały się bezpodstawne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.