II OSK 3236/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 303/18 w sprawie ze skargi P. T. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. II SA/OI 303/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: WIOŚ) z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie gospodarowania odpadami, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że skarżący nabył własność nieruchomości, na której znajdowała się sortownia odpadów, oraz że na terenie nieruchomości znajdowały się odpady komunalne zgromadzone i zalegające w ogromnej ilości. Według Sądu I instancji, obowiązkiem wynikającym z mocy ustawy jest m.in. obowiązek posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, co wynika z art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.). W ocenie Sądu I instancji, należy odróżnić kwestię odpowiedzialności posiadacza odpadów, wynikającą z art. 26 ust. 1 u.o., od przejścia odpowiedzialności za odpady, wynikającą z art. 27 ust. 3 u.o. Z ostatniego z wymienionych przepisów wynika bowiem, że jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. Według Sądu I instancji, z chwilą nabycia nieruchomości skarżący stał się właścicielem zgromadzonych tam odpadów i z tą chwilą, jako posiadacz odpadów, może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady przekazując je podmiotowi uprawnionemu wymienionemu w art. 27 ust. 3 u.o., mającemu stosowną decyzję lub wpis do rejestru, mogącemu, zgodnie z ustawą, odebrać odpady. Do skarżącego jako władającego powierzchnią ziemi mają zastosowanie przepisy Rozdziału 8 u.o. regulujące usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w tym art. 26 ust. 1 u.o. Z uwagi na udokumentowanie przemieszczania odpadów z działki nr [...] na działkę nr [...] organ zasadnie przyjął, że skarżący nadal jest odpowiedzialny za odpady zgromadzone na działce nr [...], gdyż przemieszczał je w sposób niezgodny z prawem z nieruchomości, której jest właścicielem, przekazując je tym samym podmiotowi niewymienionemu w art. 27 ust. 3 u.o., tj. Spółce władającej nieruchomością stanowiącą działkę nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, trudno nałożyć na organ obowiązek ustalenia, ile odpadów zostało przemieszczonych na działkę nr [...], gdyż jest to najprawdopodobniej niemożliwe. Powyższe rozważania nie wykluczają, zdaniem Sądu I instancji, odrębnej odpowiedzialności Spółki jako władającej powierzchnią gruntu, tj. działką nr [...], która może być ustalona w oddzielnym postępowaniu. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo skierował zarządzenie pokontrolne do skarżącego. W skardze kasacyjnej P. T. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 27 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. przez zastosowanie tego przepisu i uznanie na jego podstawie odpowiedzialności skarżącego, który nie posiadał decyzji wymienionej w ust. 2 pkt 1 lub 2 ww. ustawy albo wpisu do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że na skarżącego przeszła odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami pomimo tego, że nie posiadał decyzji wymienionej w ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, albo wpisu do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a ww. ustawy; 2) art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, błędne uzasadnienie wydanej decyzji oraz przede wszystkim dowolne uznanie, że na skarżącego przeszła odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, gdy w tożsamych okolicznościach sprawy nie uznała za posiadacza odpadów odpowiedzialnego za ich zagospodarowanie podmiotu zbywającego, tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. jak też nabywcy odpadów przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o., 3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach polegające na skierowaniu zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. niebędącej posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., co w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi kwalifikowaną wadę rozstrzygnięcia uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności; 4) "a" w związku z naruszeniem, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 – naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. – zasada pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej maja obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1) wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia WIOŚ w sprawie [...] do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a na wypadek, gdyby organ nie uwzględnił tego wniosku, wniesiono o wstrzymanie wykonania ww. zarządzenia przez Sąd, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Ol 303/18, i poprzedzających decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie: 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności wbrew dokonanym w sprawie ustaleniom. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do wykonania zarządzenia pokontrolnego z [...] lutego 2018 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonują wykładni pojęcia "władającego powierzchnią ziemi" jednakże w całości pomijają skutki wynikające z dyspozycji przepisu art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. i dowolnie uznają skarżącego za posiadacza odpadów, na którego przeszła odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, gdy w tożsamych okolicznościach sprawy nie uznają za posiadacza odpadów odpowiedzialnego za ich zagospodarowanie podmiotu zbywającego, tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w O., jak też nabywcy odpadów przedsiębiorstwa, [...] sp. z o.o., co czyni szczególnie uzasadnionym zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie, za całkowicie zasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach polegającej na skierowaniu zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. niebędącej posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, co w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi kwalifikowaną wadę rozstrzygnięcia uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Skarżący podnosi, że nabycie własności nieruchomości w wyniku sprzedaży egzekucyjnej przenosi na nabywcę wszelkie prawa i obowiązki, jednakże jednocześnie uwalnia od określonych ciężarów. Jednocześnie nabycie nieruchomości w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może odbyć się wbrew ustawie o odpadach, a to choćby z uwagi na dyspozycję art. 1000 k.p.c., zgodnie z którym z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasły wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości, jednakże pozostały w mocy bez potrącenia ich wartości z ceny nabycia prawa ciążące na nieruchomości z mocy ustawy (zatem i obowiązki wynikające z mocy ustawy) oraz służebność drogi koniecznej oraz służebność ustanowiona w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budowli lub innego urządzenia czy też służebność przesyłu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, które odnoszą się do oceny kontroli przez Sąd I instancji ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, co umożliwia następnie ocenę subsumcji zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, jak też ich wykładni. W pierwszej kolejności wskazać należy, że chybiony jest zarzut przedstawiony w pkt 2 ppkt 3 skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie WIOŚ nie wydał decyzji, której adresatem był skarżący. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji było zarządzenie pokontrolne [...] Inspektora Ochrony Środowiska w O. z [...] lutego 2018 r., nr [...], a nie decyzja administracyjna. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w tym składzie, że "zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej." (zob. postanowienie NSA z 13 maja 2014 r., sygn. II OSK 1112/14, LEX nr 1467709). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2 ppkt 4 skargi kasacyjnej. Sposób sformułowania tego zarzutu nie pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 2 ppkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy na specyfikę rozpoznawanych przez sąd administracyjny spraw ze skarg na wydawane przez organy administracji publicznej akty, jakimi są kierowane do podmiotów zewnętrznych zarządzenia pokontrolne. Podstawę materialnoprawną wydania takich zarządzeń stanowi art. 12 ust. 1 ustawy 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm., dalej: u.i.o.ś.). Zgodnie z treścią tego przepisu, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Kontrolowane przez Sąd I instancji zarządzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2018 r., znak: [...], zawiera ustalenia i wynikające z nich zalecenia, które nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Oznacza to, że uchylenie przez Sąd I instancji tego rodzaju aktu kontroli zewnętrznej organu administracji rządowej nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego przez Sąd I instancji. W tym postępowaniu kontrolnym nie stosuje się bowiem przepisów k.p.a., ponieważ ustawodawca nie odsyła do przepisów k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09, LEX nr 953009). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 3 u.o., jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi na temat charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego z [...] lutego 2018 r., znak: [...], nie doszło na jego podstawie do uznania odpowiedzialności skarżącego kasacyjnie za odpady. Przez odpowiedzialność prawną rozumie się zasadę ponoszenia przez podmioty określone w przepisach prawnych różnych ujemnych konsekwencji, np. jak w niniejszej sprawie sankcji w postaci opłaty podwyższonej. Kwestia odpowiedzialności prawnej skarżącego za odpady i konsekwencji prawnych z niej wynikających nie jest ustalana w drodze zarządzenia pokontrolnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.