II OW 138/12

SENTENCJA Dnia 13 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy a Wojewodą Dolnośląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania D. R. i T. R. od decyzji Starosty Legnickiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] sierpnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Dolnośląskim, poprzez wskazanie, który z wymienionych organów jest właściwy do rozpatrzenia odwołania D. R. i T. R. od decyzji Starosty Legnickiego z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] zezwalającej na wyłączenie produkcji rolniczej gruntów rolnych o pow.0,0854 ha-[...] położonych w granicach działki nr [...], obręb K., Gmina K. z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz ustalającej z tytułu tego wyłączenia opłatę jednorazową i opłaty stałe. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazało Wojewodzie Dolnośląskiemu przedmiotowe odwołanie, wskazując, że właściwość tego organu do rozpatrzenia sprawy wynika z art.3 ust.1 pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz.U. Nr 31, poz.206 ze zm.) w związku z art.5 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz.1266 ze zm.). Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia [...] lipca 2012r. zwrócił Kolegium przedmiotowe odwołanie, albowiem właściwym do jego rozpatrzenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. Wojewoda wskazał, że jako organ rządowej administracji ogólnej kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej , realizowanych zarówno na podstawie ustawy lub porozumień zawieranych z organami administracji rządowej. Jak stanowi art. 17 pkt 1 k.p.a. w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia są zawsze samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Również art.1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z dnia 12 października 1994r. stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda wskazał na art.3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej, który definiuje pozycję ustrojową wojewody, a w szczególności na ust.1 pkt 5 i 7 art.3, podnosząc, że przepis ten nie konstytuuje ogólnej kompetencji wojewody do orzekania w II instancji we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, gdyż taka kompetencja została wojewodzie odebrana na mocy nowelizacji art.17 k.p.a. ustawą z dnia 6 grudnia 1994r.. A także powołał się na postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2011r. sygn akt II OW 105/11, w którym wyrażono pogląd, że w braku przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ odwoławczy należy przyjąć zgodnie z ogólną normą art.17 pkt 1 k.p.a., że właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia NSA podkreślił również, że analiza przepisów ustrojowych nie pozwala na przyjęcie domniemania kompetencji wojewody jako organu odwoławczego. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił nadto, że nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieni z dnia 4 stycznia 2012r. sygn.akt I OW 142/11, na które się powołuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stanowisko to oparte jest bowiem na założeniu, że wejście w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w sposób pośredni dokonało nowelizacji art.17 k.p.a. w zakresie uprawnień orzeczniczych wojewody jako organu II instancji. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę. Wskazało, że samorządowe kolegia odwoławcze przestały być właściwe do prowadzenia tego rodzaju spraw po wejściu w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - co wyraźnie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2012r. sygn. akt I OW 142/11. Dalej Kolegium wskazało na art.3 ust.1 pkt 5 powołanej ustawy zgodnie z którym do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie należą, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, a nadto art.3 ust.1 pkt 7 ustawy stanowi, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Zdaniem Kolegium skoro z art.5 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że zadania starosty o których mowa w tej ustawie , są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie ( z zakresu administracji rządowej ), to organem, właściwym w sprawie jako organ jako organ wyższego stopnia jest wojewoda. Uwzględniając powyższe, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy organem właściwym kompetencyjnie do załatwienia niniejszej sprawy jest Wojewoda Dolnośląski. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na wniosek nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy i wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Kolegium jako organu właściwego. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek Wojewoda przedstawił argumentację analogiczną jak w uzasadnieniu pisma, którym zwrócił odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy. Nadto Wojewoda podniósł, że regulacje zawarte w art. 3 ust.1 pkt 5 oraz art.3 ust.1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowią dwie odrębne normy prawne i nie można ich automatycznie zestawiać. Pierwsza regulacja wskazuje, że wojewoda jest właściwy do załatwienia każdej sprawy z zakresu administracji rządowej, jeżeli przepisy nie określają innej właściwości. Regulacja ta ma analogiczny charakter prawny jak np. art.6 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc celem tej regulacji jest przeciwdziałanie sytuacji, w której istniałoby niezrealizowane zadanie z zakresu administracji rządowej, ponieważ żaden z organów nie zostałby wyznaczony do jego realizacji. Jako dodatkowy argument Wojewoda wskazał na uzasadnienie projektu ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W uzasadnieniu tym wskazano, że elementem reformy będzie przesunięcie zadań administracji publicznej wykonywanych dotychczas przez wojewodę w kierunku samorządu wojewódzkiego jako zadań własnych oraz wyspecjalizowanych organów, w tym samorządowych kolegiów odwoławczych. Tak więc pozbawienie samorządowych kolegiów odwoławczych części ich uprawnień orzeczniczych i przywrócenie wojewodzie prawa do orzekania w drugiej instancji w każdej sprawie z zakresu administracji rządowej byłoby absolutnie sprzeczne z założeniami ustawodawcy. Wojewoda podkreślił również, że pozostałe samorządowe kolegia odwoławcze uznają swoją kompetencję jako organu II instancji w sprawach tego rodzaju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012.poz.270 ) , Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art.4 p.p.s.a. oraz art.22 k.p.a. Przestawiony do rozstrzygnięcia spór, jest sporem kompetencyjnym , gdyż dotyczy sporu pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego, a organem administracji rządowej, przy czym spór ten ma charakter sporu negatywnego, albowiem żaden z organów nie uznaje się za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Będący przedmiotem niniejszego wniosku spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy a Wojewodą Dolnośląskim nie jest pierwszym sporem jaki powstał pomiędzy tymi organami na tle spraw z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w analogicznych sporach pomiędzy tymi samymi organami w następujących postanowieniach z dnia 9 października 2012r. sygn.akt II OW 100/12, II OW 102/12, II OW 103/12, II OW 104/12 wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy jako właściwe do rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko i argumentację zawartą w powołanych postanowieniach. Zgodnie z treścią art.5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, natomiast z ust.2 wynika, że zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej. W sprawie niniejszej poza sporem jest to, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w I instancji był starosta, który wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. Kwestią sporną jest, który organ jest organem właściwym do rozpoznania odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Należy również wskazać na regulację zawartą w art.38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o Samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1592 ). Zgodnie z art.38 ust.1. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu, natomiast zgodnie z ust.3 od decyzji tych służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z powyższych rozwiązań zawartych zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego jak i ustawie o samorządzie powiatowym wynika generalna zasada, że odwołanie od wydanej przez starostę decyzji rozpoznaje samorządowe kolegium odwoławcze. Ustawodawca dopuszcza wyjątki od tej zasady, jeżeli przepisy szczególne będą wskazywać inny niż samorządowe kolegium odwoławcze, organ jako właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty. Te przepisy szczególne to przepisy zawarte w regulacjach materialno-prawnych dotyczących określonych spraw z zakresu administracji publicznej. Przykładowo zgodnie z art.9a ustawy o gospodarce nieruchomościami od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, przysługuje stronie odwołanie do wojewody, czy też art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Natomiast takimi przepisami szczególnymi w stosunku czy to do art. 17 pkt 1 k.p.a., czy też art.38 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym nie są przepisy art.3 ust.1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotę regulacji zawartej w przepisie art.3 ust.1 pkt 5 powołanej ustawy i dokonać prawidłowej wykładni tego przepisu, a wówczas okaże się, że regulacja ta dotyczy zupełnie innego zagadnienia. Mianowicie art. 2 cytowanej ustawy wymienia w pkt od 1 do 6 jakie organy wykonują zadania administracji rządowej w województwie, wojewoda jest jednym z tych organów wymienionych w pkt 1. Natomiast art.3 ust.1 dotyczy wyłącznie wojewody i określa kim jest wojewoda, powoływany pkt 5 stanowi, że wojewoda jest "organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji ". Analizując przepis art.3 ust 1 pkt 5 należy mieć na uwadze powołany art.2 ustawy z którego wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują różne organy, właśnie z uwagi na wielość tych organów ustawodawca wprowadził zasadę, że do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, o ile nie zostały zastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, czyli innych organów administracji rządowej. Zasada przyjęta w art.3 ust.1 pkt 5 pozwala uniknąć takiej sytuacji w której powstała by wątpliwość który organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest właściwy w danej sprawie, jeżeli zatem sprawa nie została zastrzeżona w odrębnej ustawie dla innego organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wówczas z mocy tego przepisu właściwy będzie wojewoda. Tym samym rozwiązanie zawarte w art.3 ust.1 pkt 5 powołanej ustawy dotyczy relacji jakie mogą powstawać pomiędzy organami administracji rządowej, czyli wojewody i innymi organami wykonującymi zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast nie dotyczy relacji pomiędzy wojewodą a samorządowym kolegium odwoławczym, czy też organami jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też nie można art.3 ust.1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie traktować jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 17 ust.1 k.p.a., czy też art.38 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem hipotezy norm wynikających z tych przepisów są zupełnie odmienne. Natomiast art.3 ust.1 pkt 7 powołanej ustawy, stanowiący, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. stanowi niewątpliwie pewne nawiązanie do treści art.17 kpa. , ale nie modyfikuje tego przepisu.. Zgodnie bowiem z art. 17 k.p.a. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Tym samym z treści art. 3 ust.1 pkt 7 wynika jedynie, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa , natomiast z tego przepisu nie wynika w stosunku do jakich organów., o tym decydują wskazane wcześniej zasady. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy jako organ właściwy do załatwienia sprawy objętej wnioskiem.