II SA/Kr 1219/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. S. i J. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. S. i J. G. kwotę 474,00 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE S. K. i postanowieniem z 20.04.2015r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z 18.07.2012r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego p.n. dwa budynki mieszkalne jednorodzinne z wbudowanymi garażami z wewnętrznymi instalacjami w budynkach: (wody, kanalizacji, gazu, c.o., energii elektrycznej) (...), na działce nr [...] w miejscowości M., gmina W.". Postanowieniem z 20.04.2015r. organ I instancji, działając na podstawie art. 152 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wstrzymania wykonania ww. ostatecznej decyzji Starosty K. W ocenie organu brak było przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o wskazaną przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jest brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wstępna ocena obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę wykazała, że działka nr [...] w M., stanowiąca własność E. S.i J. G., nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie wnieśli żądający wznowienia postępowania w ww. sprawie - E. S.i A. G., właściciele ww. działki, sąsiadującej z terenem inwestycji. Wojewoda M. w dniu 31 lipca 2015r. wydał postanowienie nr [...], utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że usytuowanie budynku jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 z późn. zm.). Ustalono, że zachowane zostały przepisowe odległości od granic działki (§12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia) a inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] oraz nie wpłynie na jakiekolwiek ograniczenia zabudowy tej nieruchomości w przyszłości, zważywszy na treść § 13 ww. rozporządzenia (budynek Nr 1 o wysokości 9,0 m usytuowany został w odległości 12,2 m od granicy z działką żalących się nr [...]). Ponadto, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmian spływu wód powierzchniowych na nieruchomość żalących się (przepis § 29 ww. rozporządzenia), planowane przedsięwzięcie nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i in. ww. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów, jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości nr [...] dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). W kwestii dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów wyjaśniono, że z własnością działki nr [...] związana jest służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem szerokości 5 metrów wzdłuż wschodniej granicy działek nr [...],[...],[...]3 oraz zachodniej granicy działek [...] i [...] Jak również służebność gruntowa na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], polegająca na prawie doprowadzenia do tych działek: wody, gazu, energii elektrycznej, kanalizacji, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Powyższa służebność potwierdzona została w Akcie Notarialnym Repertorium [...] z 25 listopada 2011 r. sporządzonym na okoliczność kupna przez inwestora działki nr [...] w M. oraz ujawniona w księdze wieczystej [...] założonej dla tej działki. Zdaniem organu administracyjnego, zatwierdzony decyzją Starosty K. z 18.07.2012 r. projekt budowlany w żaden sposób nie ogranicza uprawnień stron do korzystania z ww. służebności. Zatem, z charakteru spornej inwestycji nie wynika, aby powodowała jakiekolwiek zagrożenia, uciążliwości, czy też ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich. W ocenie Wojewody, na obecnym etapie postępowania nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji Starosty K. z 18.07.2012 r., a zatem nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji. Niezależnie od powyższego wskazano, iż organ I instancji nie przeanalizował możliwości wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5, wobec powyższego nie mógł orzec o istnieniu lub nieistnieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Zdaniem organu odwoławczego uchybienie to nie miało wpływu na poprawność wydanego rozstrzygnięcia, a postępowanie wyjaśniające w tej kwestii zostało przeprowadzone przed organem II instancji. Wojewoda M. nie potwierdził również prawdopodobieństwa uchylenia ww. decyzji ze wskazanej przez skarżących przesłanki z art. 145 § 1pkt 5, zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący E. S.i J. G., zarzucając naruszenie: przepisów prawa procesowego a to art. 152 §1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, iż nie zachodzą warunki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. przepisów prawa procesowego a to art. 7, 9, 77 i 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. przepisów prawa procesowego a to art. 6 kpa w związku z art. 199 kodeksu cywilnego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez prawem przewidzianej zgody współwłaścicieli, prawa materialnego a to § 29 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich poprzez przyjęcie, iż dokumentacja projektowa nie przewie spływu wód powierzchniowych na nieruchomość skarżących przyłączenie planowanej inwestycji do instalacji odprowadzającej wodę m.in. z działki skarżących spowoduje niewydolność tej instalacji, a w konsekwencji podtopienie działek niżej położonych (w tym skarżących) prawa materialnego a to § 28 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Do skargi odniósł się również pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 1.12.2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Podstawą postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronom zażalenie chyba, że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, które jest przedmiotem postępowania wznowionego, podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego postępowania. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wskazać należy także, że interpretacja przepisu art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo w nim użyte powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 961/08). A zatem chociaż użyte w przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, to nie oznacza przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Aby więc dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie analizy takiej nie przeprowadziły i nie zbadały rzetelnie przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., które to przesłanki mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Przeprowadzona przez organ analiza sprowadza się bowiem do wskazania jedynie odległości budynku nr 1 posadowionego na dz. nr [...] od granicy z działką skarżących, a także wskazała na brak naruszenia § 29 i § 271 ww. rozporządzenia. Organy administracyjne nie odniosły się do ewentualnego oddziaływania budynku nr 2 na nieruchomość skarżących. Organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń dotyczących dz. nr [...] w związku z okolicznościami podniesionymi przez skarżących w zażaleniu (m.in. dotyczącymi obciążenia tej nieruchomości służebnością placu do zawracania oraz braku zgody właścicieli instalacji odprowadzającej wodę opadową na przyłączenie się inwestora do niej oraz na jej przebudowę). W ocenie Sądu, organy powinny przeprowadzić rzetelną analizę czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, przy czym jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż "z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego siew otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących siew tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny." Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r. II OSK 1508/2007 oraz 9 października 2007 r. II OSK 1321/06. Z kolei w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r. II OSK 304/2010 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu. Stanowisko to podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę, a w jego ocenie organy administracji badając przesłanki wstrzymania wykonania decyzji nie zastosowały się do tych wskazań tj. nie przeanalizowany rzetelnie czy nie zachodzi przesłanka wskazana w podaniu o wznowienie - a co za tym idzie czy nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Takie "ustalenia" organów nie spełniają wymogów o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że to organ stosowną argumentacją i zgromadzonymi dowodami powinien wykazać dlaczego w jego ocenie, w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinna być przekonywująca i wyczerpująca. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 648/08 stwierdzić należy, że określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Organy administracyjne powinny się ustosunkować do powoływanych przez stronę skarżącą okoliczności uzasadniających rzekomo jej status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w kontekście przesłanki z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (kwestia służebności, przyłączenia inwestycji do instalacji odprowadzającej wodę, ewentualne zalewanie działki skarżących). Podkreślić należy, że zastosowanie art.152 k.p.a. wymaga tylko swego rodzaju uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia (wykazania), że decyzja, w przedmiocie której toczy się postępowanie wznowieniowe, zostanie uchylona. Kontrolując stwierdzić należy, że organy rzetelnie nie zbadały wstępnie przesłanek wznowienia, do czego były zobowiązane wydając postanowienie w oparciu o dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a. Jak mowa o tym wyżej w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniownego postępowania oraz konieczność jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia to jednak organu od rzetelnego zbadania przesłanek wznowieniowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek o których mowa w art. 152 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie dokonać rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mając na uwadze przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz uczynić zadość wyartykułowanym w art. 8 i 11 zasadom k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, opub. w LEX nr 51234 wyraził pogląd, że "organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, opub. w LEX nr 594984, zawarł stanowisko, zgodnie z którym: "zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem". Mając na uwadze ww. poglądy, Sąd zaleca, aby organ administracyjny w toku ponownego rozpoznania sprawy odniósł się do zalegających w aktach sprawy pism pełnomocników stron i zawartych w nich twierdzeń, a swoje stanowisko wyczerpująco uzasadnił. W związku powyższym, z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.