I SA/Sz 418/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na 2017 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. H. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu [...] czerwca 2015 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. wpłynął wniosek K. H. o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2015 r. Organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2017 r. decyzję nr [...], w której: 1. przyznał rolnikowi płatność ekologiczną na rok 2015 w wysokości [...] zł za wariant 12.1 – trwałe użytki zielone po okresie konwersji ([...] zł), w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł, środki krajowe [...] zł; 2. przyznał rolnikowi kwotę [...]zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2015; 3. odmówił rolnikowi przyznania płatności ekologicznej na rok 2015 do działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 11.1- uprawy paszowe na gruntach rolnych po okresie konwersji; 4. ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym w roku 2015 stanowiący powierzchnię 1,18 ha – wariant 12.1- trwałe użytki zielone (TUZ) o okresie konwersji podjęte w dniu [...] marca 2015 r. Odnośnie odmowy przyznania płatności ekologicznej do wariantu 11.1 organ I instancji podał, że rolnik posiadał zwierzęta zarejestrowane w bazie identyfikacji i rejestracji zwierząt, dla których wskaźnik obsady w DJP wynosił 7,29, zaś powierzchnia gruntów ornych i TUZ wynosiła [...] ha. Organ I instancji wskazał na obliczenia DJP ustalone z wykorzystaniem informacji o faktycznych okresach przebywania wszystkich zwierząt w gospodarstwie rolnika i przynależnym im współczynnikami przeliczenia, które wyniosło 7,29 i było zbyt niskie dla spełnienia warunku płatności w ramach pakietu 11, który wymagał utrzymania zwierząt w liczbie ca najmniej 8,67. Powyższa decyzja została rolnikowi doręczona w dniu [...] lutego 2017 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. rolnik złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2016. W dniu [...] czerwca 2017 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], w której: 1. przyznał rolnikowi płatność ekologiczną na rok 2016 w wysokości [...] zł za wariant 12.1 – trwałe użytki zielone po okresie konwersji ([...] zł), w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł, środki krajowe [...] zł; 2. przyznał rolnikowi kwotę [...]zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2016; 3. odmówił rolnikowi przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 do działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 11.1- uprawy paszowe na gruntach rolnych po okresie konwersji; 4. ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym w roku 2016 stanowiący powierzchnię 1,18 ha – wariant 12.1- trwałe użytki zielone (TUZ) o okresie konwersji podjęte w dniu [...] marca 2015 r. W dniu [...] maja 2017 r. rolnik złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017. Organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzję nr [...], w której: 1. przyznał rolnikowi płatność ekologiczną na rok 2017 w wysokości [...] zł za wariant 12.1 – trwałe użytki zielone po okresie konwersji ([...]), w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł, środki krajowe [...] zł ; 2. przyznał rolnikowi kwotę [...]zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2017; 3. odmówił rolnikowi przyznania płatności ekologicznej na rok 2017 do działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 11.1- uprawy paszowe na gruntach rolnych po okresie konwersji; 4. nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych; 5. ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym w roku 2017 stanowiący powierzchnię 1,18 ha – wariant 12.1- trwałe użytki zielone (TUZ) o okresie konwersji podjęte w dniu [...] marca 2015 r. Odnośnie odmowy przyznania płatności ekologicznej, organ I instancji podał, że rolnik we wniosku zadeklarował do tej płatności w wariancie 11.1. uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji- 27,61 ha. Powierzchnia stwierdzona przez organ i instancji w ramach tego wariantu wyniosła 0,00 ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. UE L z 20.12.2013 r. nr 347.549), dalej "rozporządzenie nr 1306/2013". Organ I instancji podał, że zgodnie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwa ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370 ze zm.), dalej "rozporządzenie ekologiczne", płatność ekologiczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str.48), dalej "rozporządzenie nr 640/2014", określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przy ustalaniu tej powierzchni zgodnie z art. 24, art. 27, art. 37 ust. 1 i 2 akapit pierwszy, art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. UE L z 31.7.2014 r. nr 227 str. 69), dalej "rozporządzenie nr 809/2014", organ I instancji uwzględnił również wyniki potwierdzone przez Jednostkę Certyfikującą. Organ I instancji wskazał, że wydał wcześniej decyzje o odmowie przyznania płatności dla wariantu 11.1 za lata 2015-2016. Ponadto do dnia wydania niniejszej decyzji rolnik nie dostarczył dokumentów potwierdzających podjęcie nowego zobowiązania ekologicznego w ramach wariantu 11.1. Organ I instancji podał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej/jednostki certyfikującej wynosiła 100%. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane. Organ I instancji odmówił przyznania rolnikowi płatności ekologicznej w ramach wariantu 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji i wymierzył karę w wysokości [...] zł. Kara ta została wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach wariantu 11.1, która została określona w załączniku nr 8 do rozporządzenia ekologicznego i wynosiła [...] zł. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24, art. 27 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu/dane z jednostek certyfikujących. Rolnik złożył odwołanie od powyższej decyzji w zakresie nałożenia na niego sankcji. Wskazał, że nie mógł uwzględnić danych wynikających z decyzji dotyczącej płatności ekologicznej na rok 2016, gdyż dostał ją już po złożeniu wniosku na rok 2017. Wyjaśnił, że organ I instancji w decyzji na rok 2016 inaczej zdefiniował obszar stwierdzony, niż w decyzji na rok 2017. Dyrektor Z. Oddziału ARiMR wydał w dniu [...] lutego 2019 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że zarzut niezastosowania art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 był niezasadny. Wnioski o płatność w ramach środków wsparcia obszarowego, do których zalicza się płatność ekologiczną (art. 2 pkt 21 rozporządzenia nr 640/2014) nie należą do grupy wniosków przyznanie pomocy w ramach systemu pomocy obszarowej. Organ odwoławczy uznał zarzut o wadliwym powiązaniu obszaru zatwierdzonego z art. 2 pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 z uprawnieniem do płatności za niezasadny. W ocenie organu odwoławczego, rolnik błędnie utożsamia proces kontroli administracyjnej wniosku m.in. nakładania danych z wniosków na skomputeryzowaną bazę danych geograficznych jedynie z identyfikowaniem granic poszczególnych działek. Jest to jeden z elementów procesu kontroli administracyjnej wniosku, lecz nie jedyny. Kontrola ta obejmuje także m.in. weryfikacje uprawnień do płatności, przypisanych - w ramach zobowiązań wieloletnich, podejmowanych przez część uczestników systemów wsparcia - do poszczególnych działek. Efektem procesu kontroli administracyjnej, przeprowadzonej w odniesieniu do wniosku rolnika o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2017 było ustalenie, że powierzchnia zatwierdzona do płatności z tytułu realizacji pakietu 11. (wariantu 11.1) uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji wynosiła 0,00 ha, pomimo że fizycznie działki zadeklarowane do tej płatności znajdują się w miejscach, na jakich zostały zdefiniowane przez rolnika. W rozpatrywanej sprawie powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności ustalona została podczas kontroli administracyjnej, przeprowadzonej w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 809/2014. Zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014., kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień i obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Stwierdzona niezgodność deklaracji działek do płatności w pakiecie 11. (wariancie 11.1) z warunkami określonymi w przywołanej regulacji art. 24 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 809/2014 sprawiła, że obszar zatwierdzony w kontroli administracyjnej na gruntach zadeklarowanych do wykluczonej formy wsparcia musiał być określony na 0,00 ha. Organ odwoławczy podał, że nie miała zastosowania zasada z art. 8 § 2 Kpa, gdyż nie można jednostkowego rozstrzygnięcia, zapadłego w sprawie wniosku rolnika na rok 2016 uznać za "utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw". Zgodnie z wiedzą organu odwoławczego, utrwaloną praktyką w tym zakresie jest wydawanie rozstrzygnięć tożsamych z zapisami zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz orzecznictwem sadów administracyjnych. Organ odwoławczy podał, że rolnik, wnioskując o wsparcie ekologiczne na rok 2016 ([...] czerwca 2016 r.- data złożenia wniosku) nie miał jeszcze wiedzy odnośnie wielkości obszaru zatwierdzonego w decyzji rozstrzygającej w sprawie wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej na rok 2015. Ostateczna decyzja w sprawie przyznania płatności na rok 2015 została bowiem wydana [...] lutego 2017 r. Z kolei rolnik, występując o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017 miał już świadomość tego, jak ukształtowana została wielkość zobowiązania ekologicznego, podjętego przezeń w roku 2015, w związku z czym organ odwoławczy uznał, że rolnik świadomie ubiegał się o nienależne sobie wsparcie. Organ odwoławczy podał, że wydając decyzję na rok 2016 organ I instancji mógł uznać, iż zadeklarowanie obszaru nie objętego zobowiązaniem stanowi wynik ówczesnego braku wiedzy odnośnie rozmiaru tego zobowiązania po stronie rolnika, stąd organ I odstąpił od nałożenia na niego kary administracyjnej. Sytuacja taka w przypadku wniosku na rok 2017 już nie zaistniała, w związku z czym organ I instancji uznał ubieganie się przez rolnika o płatności z tytułu realizacji pakietu 11. (wariantu 11.1) za zgłoszenie gruntów nieuprawnionych do wsparcia, co uzasadnia zastosowanie kar administracyjnych z rozporządzenia nr 640/2014. Organ odwoławczy podał, że decyzja na rok 2016 odbiega od utrwalonej praktyki w tym zakresie. Według organu odwoławczego, kwestią otwartą pozostaje ocena zakresu wadliwości tej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja na rok 2016 narusza prawo, lecz nie w sposób rażący, w związku z czym nie zaistniały przesłanki do stwierdzania jej nieważności. Kwestia ta jednak, w ocenie organu odwoławczego, wykraczała poza ramy niniejszego postępowania. Organ odwoławczy podał, że powierzchnia zadeklarowana przez rolnika w pakiecie 11 wynosiła 27,61 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wynosiła 0,00 ha i zgodnie z art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014 płatność ekologiczna rolnikowi się nie należała. Z uwagi na stwierdzoną nieprawidłowość na podstawie art. 19 rozporządzenia nr 640/2014 rolnikowi naliczono sankcję. Rolnik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję i wniósł o jej uchylenie oraz odstąpienie od nałożenia sankcji. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że organ błędnie identyfikuje pojęcie obszaru zatwierdzonego. Jego zdaniem, został on wprowadzony w błąd przez pracownika organu I instancji. W ocenie skarżącego, organ nie powinien na niego nakładać sankcji, gdyż organ popełnił błąd, którego nie mógł on wykryć na podstawie art. 64 ust. 2 lit. b i c rozporządzenia nr 1306/2013. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a", dopuścił dowód w postaci decyzji organu I instancji dotyczącej przyznania rolnikowi płatności ekologicznej na rok 2015. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w s k a z a ł, co następuje: Spór w sprawie dotyczy nałożenia sankcji na rolnika. Bezsporna była okoliczność braku podstaw do przyznania rolnikowi płatności ekologicznej na rok 2017 z tytułu wariantu 11.1. Naliczenie przedmiotowej sankcji związane było z ustaleniem powierzchni stwierdzonej w niniejszej sprawie. Powierzchnia deklarowana, to powierzchnia gruntów wskazana we wniosku w ramach wariantu 11.1 przez rolnika- 27,61 ha. Powierzchnia stwierdzona przez organ uprawniona do płatności w niniejszej sprawie wynosiła 0,00 ha. Organ odwoławczy podał, że w decyzji za rok 2016 organ I instancji błędnie określił powierzchnię stwierdzoną, lecz był to jednostkowy przypadek. Z powyższym nie można się zgodzić, wskazać należy, że w decyzji za rok 2016 organ I instancji podał, że powierzchnia deklarowana przez rolnika wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 11.1 wynosiła [...] ha. Organ I instancji wskazał, że została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 i zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przy ustalaniu tej powierzchni zgodnie z art. 24, art. 27, art. 37 ust. 1 i 2 akapit pierwszy, art. 38 rozporządzenia nr 809/2014, organ I instancji uwzględnił również wyniki potwierdzone przez Jednostkę Certyfikującą. Podobnie rzecz się miała w decyzji za rok 2015, organ I instancji podał, że powierzchnia deklarowana przez rolnika wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 11.1 wynosiła [...] ha. Organ I instancji wskazał, że została ona ustalona na podstawie ww. przepisów. Wyżej wymienione przepisy przywołane przez organ I instancji w decyzji za rok 2015 i 2016 są identyczne z przepisami wskazanymi przez organ I instancji w decyzji za rok 2017, mimo to, organ I instancji inaczej ustalił powierzchnię stwierdzoną (obecnie na 0,00 ha). Organ odwoławczy podał, że w decyzji za rok 2016 organ I instancji mógł odstąpić od nałożenia sankcji z uwagi na fakt, że wniosek o płatność ekologiczną na rok 2016 rolnik złożył wcześniej (tj. [...] czerwca 2016 r.) niż otrzymał decyzję na rok 2015, tj. [...] lutego 2017 (rolnik nie mógł uniknąć błędu). Analiza decyzji za rok 2016 wyklucza, to stanowisko organu odwoławczego. W decyzji za rok 2016 organ I instancji stwierdził, że różnica powierzchni nie jest znaczna i dlatego nie ma sankcji zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia nr 640/2014. Wskazane przepisy o które organ I instancji ustalił powierzchnię stwierdzoną (podobnie ustaloną w decyzji na rok 2015) świadczyły, że pojęcie powierzchni stwierdzonej organ rozumiał tak jak skarżący. I nie był to jednostkowy błąd, jak podał organ odwoławczy, lecz świadczy o właśnie takim rozumieniu ww. przepisów przez organ I instancji. Organ odwoławczy podał, że rolnik mógł błędu uniknąć, gdyż wiedział o treści decyzji na rok 2015 w już lutym 2017, tj. przed datą złożenia wniosku o płatność ekologiczną na rok 2017. Zdaniem Sądu, rolnik mógł jedynie wiedzieć, że zgłoszenie gruntów w wariancie 11.1 do płatności ekologicznej za rok 2017 spowoduje odmowę ich przyznania, lecz nie mógł wiedzieć, że organ nałoży na niego z tego powodu sankcję. Tym bardziej, że nie nastąpiło to w decyzji za rok 2016, a treść decyzji za rok 2016 i 2015 w zakresie rozumienia pojęcia powierzchni stwierdzonej była taka sama. Dopiero w decyzji na rok 2017 organ I instancji na podstawie tych samych przepisów inaczej ustalił powierzchnię stwierdzoną. Powierzchnia deklarowana i powierzchnia stwierdzona za lata 2015-2016 były prawie identyczne, co powodowało, że w wyniku ich porównania nie występowała różnica skutkująca nałożeniem sankcji na rolnika. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie przeanalizował w sposób prawidłowy stanu faktycznego w sprawie w oparciu o obowiązuje przepisy. Jak zauważył skarżący, w art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 640/2014 zawiera definicję obszaru zatwierdzonego: a) w przypadku systemów pomocy obszarowej - to obszar, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, które posiada beneficjent; lub b) w przypadku środków wsparcia obszarowego – to obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu. Stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie: a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013; b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Z powyższego wynika, że ustawodawca unijny rozróżnia pojęcie obszaru zatwierdzonego w zależności czy obszar ten dotyczy przypadku systemów pomocy obszarowej czy też środków wsparcia obszarowego. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. UE L z dnia 20.12.2013 nr 347 str. 608), w art. 1 i załączniku I – wymienia płatności, których dotyczy, wśród nich nie ma płatności ekologicznej. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. UE L z dnia 20.12.2013 nr 347 str. 487) w art. 29 określa zasady przyznania wsparcia dla rolnictwa ekologicznego. Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę winien wyjaśnić stosunek pojęcia obszaru zatwierdzonego w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 640/2014 do pojęcia powierzchni stwierdzonej, o której mowa w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienie pojęcia powierzchni stwierdzonej ma zasadniczy wpływ na możliwość zastosowania sankcji administracyjnej w przypadku rolnika. Zgodnie z art. 77 rozporządzenia 1306/2013 - Stosowanie kar administracyjnych: 1. w odniesieniu do kar administracyjnych, o których mowa w art. 63 ust. 2, niniejszy artykuł ma zastosowanie w przypadku nieprzestrzegania kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków wynikających ze stosowania przepisów dotyczących wsparcia, o których mowa w art. 67 ust. 2. 2. Nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej; b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu, w przypadku gdy błąd nie mógł być w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e) niezgodność jest nieznaczna, w tym również gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję zgodnie z ust. 7 lit. b); f) zachodzą inne przypadki, w których nie jest właściwe nakładanie kary, które mają zostać określone przez Komisję zgodnie z ust. 7 lit. b). 3. Kary administracyjne mogą być nakładane na beneficjenta pomocy lub wsparcia, w tym na grupy lub stowarzyszenia beneficjentów, których dotyczą obowiązki określone w przepisach, o których mowa w ust. 1. W przypadku ustalenia, że powierzchnia stwierdzona została ustalona w sposób prawidłowy w decyzji organu I instancji na rok 2017, organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć przez pryzmat zasady zaufania do organów administracji – art. 8 Kpa w zw. z art. 4 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz. U. 2018 r. poz. 627 ze zm.). W myśl zasady zaufania, określonej w art. 8 Kpa niedopuszczalne jest przerzucanie na obywatela negatywnych skutków działań organów administracji publicznej. Z tej zasady orzecznictwo wywiodło zasadę uprawnionych oczekiwań, która obecnie znajduje swój wyraz w art. 8 § 2 Kpa. W wyroku z 9 grudnia 2009 r. o sygn. VIII SA/Wa 641/09 WSA w Warszawie przyjął, że: "zmienność poglądów prawnych wyrażanych na tle tego samego stanu faktycznego powoduje podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 Kpa. Organ administracji oczywiście może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata". Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. o sygn. II SA/Bk 741/13 WSA w Białymstoku stwierdził, że zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa narusza różna interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ. Odstępstwo od utrwalonej praktyki oznacza w istocie praktykę danego biura terenowego ARiMR, a tego organ odwoławczy nie ustalił, Jak wynikało z zebranego materiału zarówno w decyzji za rok 2015, jak i 2016 organ I instancji inaczej definiował powierzchnię stwierdzoną. Ponadto organ odwoławczy powinien rozważyć odstąpienie od nałożenia na rolnika sankcji na podstawie art. 77 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013. Jeżeli w ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uzna za stosowne odstąpienie od nałożenia na rolnika sankcji winien podjąć działania w celu zmiany decyzji za następne lata z uwagi na fakt, że nałożona sankcja w decyzji na rok 2017 miała skutkować obniżeniem płatności przez kolejne 3 lata. Na marginesie Sąd zwraca uwagę organowi odwoławczemu, że powoływanie się w treści decyzji na dany dokument skutkuje koniecznością włączenia go do materiału dowodowego w celu umożliwienia prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Przywołane przez Sąd orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.