I OSK 1530/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 130/17 o odrzuceniu skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 31 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę D. C. (dalej także jako skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.; dalej także: przepisy wprowadzające ustawę o KAS), Dyrektor złożył D. C. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 września 2017 r. Oświadczeniem z 29 maja 2017 r. skarżąca oświadczyła, że przyjmuje propozycję zatrudnienia. Pismem z 7 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie), domagając się uchylenia decyzji z [...] maja 2017 r. w części dotyczącej złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia i w tym zakresie wydania decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.; dalej także ustawa o KAS) poprzez wadliwe zastosowanie polegające na złożeniu propozycji zatrudnienia. W uzasadnieniu wniosku skarżąca akcentowała m.in., że jej stosunek służbowy nie wygasł i że w świetle przepisów wprowadzających ustawę o KAS powinna była otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby. Pismem z 14 czerwca 2017 r. Dyrektor wyjaśnił skarżącej, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Wskazał, że w rozważanym przypadku brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji. Pismem z 19 lipca 2017 r. D. C., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na brak rozpoznania jej odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby, wyrażonym w propozycji pracy z [...] maja 2017 r. Zażalenie to nie zostało jednak uwzględnione. W odpowiedzi z 28 lipca Szef KAS wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a. Pismem z 24 sierpnia 2017 r. D. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w sprawie odwołania od "decyzji administracyjnej" o zwolnieniu jej ze służby, zawartej w propozycji określającej warunki zatrudnienia, złożonej w piśmie z [...] maja 2017 r. Skarżąca domagała się uznania, że przedstawiona jej propozycja określająca warunki zatrudnienia jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby i wnioskowała o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, wobec braku podjęcia czynności w sprawie zainicjowanej wniesionym odwołaniem, a także zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, względnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Organ stwierdził, że z przepisów wprowadzających ustawę o KAS oraz z istoty regulacji dotyczącej propozycji zatrudnienia nie wynika, by propozycja ta mieściła się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przytoczył art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazał, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sąd ten podał, że w niniejszej sprawie D. C. dostrzega bezczynność organu w zaniechaniu podjęcia czynności procesowych w sprawie związanej z odwołaniem od propozycji określającej warunki zatrudnienia, złożonej w piśmie z [...] maja 2017 r. i uznanej przez skarżącą za decyzję administracyjną. Wedle skarżącej organ powinien był przekazać odwołanie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, ewentualnie samodzielnie rozpoznać odwołanie, przyjmując, że stanowi ono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy wynika, że propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, a zatem stosunek służby uległ w jej przypadku przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że dąży ona do zachowania przysługującego jej uprzednio statusu służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, dlatego podważa dopuszczalność i skuteczność prawną złożonej jej propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce stosunku służbowego. Sąd pierwszej instancji, przywołując art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzajacych, wskazał, że skarżąca błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną [...] maja 2017 r. za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem akt woli (swego rodzaju ofertę), a nie władzy organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jej akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który jednak nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Według tego Sądu, pismo, od którego skarżąca wniosła odwołanie, nie rozstrzygało w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy doszło bowiem na podstawie stosownego oświadczenia, jakie złożyła skarżąca. Przedłożone pismo stanowiło w swej istocie jedynie propozycję zatrudnienia, pozostawiając skarżącej swobodę w kwestii przyjęcia lub odmowy jej przyjęcia. Przyjęcie przez skarżącą propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, pismo z [...] maja 2017 r. nie jest żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. Nie stanowi też aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest jedynie pismem informującym w przedmiocie złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd ten podniósł, że w okolicznościach sprawy propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją wydaną w toku instancji, od której przysługiwałby środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, a także nie jest innym aktem czy czynnością, jakie objęto kognicją sądów administracyjnych, a więc skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) musiała być uznana za niedopuszczalną. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił przedmiotową skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznania skargi i zmiany postanowienia w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby), wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza; 4. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 ustawy, a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jej bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował, przedstawiając propozycję pracy a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, iż istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że przedstawiona D. C. pisemna propozycja z [...] maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, którą wyżej wymieniona przyjęła w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy została ona przez nią przyjęta czy też nie, została ona pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Zakwalifikowanie przedmiotowej propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną oraz nie stanowi ona aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jej wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jej wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. W niniejszej sprawie złożona D. C. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała jej możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje złożonej jej propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjęła w określonym terminie. W związku z tym od 1 września 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że D. C. od 1 września 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 cyt. ustawy). W przypadku, gdyby D. C. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 omawianej ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez nią przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 – nie przewidują kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 p.p.s.a., to do jej pisma nazwanego "odwołaniem" nie ma zastosowania zarówno ten przepis, jak i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wyżej podano złożona skarżącej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z [...] maja 2017 r., gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym wniesione przez skarżącą do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jej prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiednią prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.