II OSK 607/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 914/19 w sprawie ze skargi R. T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok w części punktu III i oddala skargę w tym zakresie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 914/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi R. T. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności (pkt I), stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 500 zł (pkt IV) oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł. (pkt V). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu [...] listopada 2018 r. (data wpływu) Skarżący złożył do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wcześniej złożony do Wojewody [...] wniosek o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został załatwiony decyzją umarzającą postępowanie. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania Skarżącego, jego pełnomocnik, pismem z dnia 11 maja 2019 r., zwrócił się do Wojewody [...] o przekazanie wniosku Wojewodzie[...], zgodnie z właściwością. Następnie w dniu 15 maja 2019 r. (data wpływu) Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody[...]. Przy piśmie z dnia 22 maja 2019 r. Wojewoda [...] przekazał Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu przedmiotowy wniosek skarżącego wraz z ponagleniem. W ślad za powyższym również i skarga została przekazana Wojewodzie[...]. W dniu 3 lipca 2019 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Następnie, pismem z dnia 8 lipca 2019 r. Wojewoda [...] udzielił odpowiedzi na skargę. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził swą niewłaściwość w sprawie i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu jako sądowi miejscowo właściwemu, wskazując, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody [...]. We złożonej skardze Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm. W reakcji na wezwanie Sądu, Wojewoda [...] i wniósł odpowiedź na skargę, domagając się jej oddalenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga okazała się zasadna. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "k.p.a.", termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Od dnia złożenia wniosku do dnia otrzymania pisma pełnomocnika skarżącego z prośbą o przekazanie wniosku do Wojewody [...] minęło osiem miesięcy. W tym czasie organ nie wykonał w sprawie podstawowych czynności. Nadto Wojewoda nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zaś na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł, uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z którymi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Dalej Sąd zaznaczył, że odstąpił od wymierzenia grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając przedmiotowy wyrok w zakresie punktu III. Zaskarżonemu wyrokowi, w zakresie jego punktu III, Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) poprzez orzeczenie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy organu, który w dniu wydania wyroku nie był właściwym w sprawie, zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej punktem III i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na pismo Naczelnego Sądu Administracyjnego o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Rozpoznając natomiast wniesiony środek odwoławczy w zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwał on na uwzględnienie. Skarga kasacyjna słusznie zarzuca zaskarżonemu w pkt III wyrokowi, naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, poprzez orzeczenie o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy, który w dniu wydania wyroku nie był właściwy w sprawie, zgodnie z ww. art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wyjaśniając przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej w oznaczonym zakresie (pkt III zaskarżonego wyroku) podkreślić należy, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jest niekwestionowany. Skarżący dnia 25 maja 2018 r. (data wpływu do organu) złożył do [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzją z dnia 12 lipca 2018 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce. Od powyżej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia 10 maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wcześniej w dniu 13 listopada 2018 r. skarżący złożył do Wojewody [...] ponowny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania strony skarżącej, jego pełnomocnik pismem z dnia 11 maja 2019 r. zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o przekazanie przedmiotowego wniosku do Wojewody [...]. W dniu 15 maja 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody [...]. W dniu 22 maja 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomieniem przekazał Wojewodzie [...] (zgodnie z właściwością) wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z ponagleniem. Pismem z dnia 29 maja 2019 r. Wojewoda [...] przekazał skargę z dnia 21 maja 2019 r. na bezczynność Wojewodzie [...]. W dniu 3 lipca 2019 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi (Skarżącemu) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce. Nie budzi wątpliwości także, iż w dniu 8 lipca 2019 r. Wojewoda [...] udzielił odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie, jednakże postanowieniem z dnia 22 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził swą niewłaściwość w sprawie i orzekł o przekazaniu sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu jako sądowi miejscowo właściwemu. Ten zaś Sąd, w tym stanie faktycznym, zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności (pkt I) przyjął, że bezczynność Wojewody [...] ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), przyznał od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pkt IV) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt V). Orzeczenie to zaś kwestionowane jest skargą kasacyjną organu wyłącznie w zakresie punktu III, albowiem, jak zaznaczono w motywach wniesionego środka odwoławczego, wykonanie wyroku w powyższym zakresie doprowadziłoby do wydania decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo w sprawie. Stanowisko organu w oznaczonym zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zasługuje na uwzględnienie. Zarzucany w petitum wniesionego środka odwoławczego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dot. uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, z czym wiąże się zobowiązanie organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji. Instytucja skargi na bezczynność, uregulowana w art. 149 p.p.s.a., ma na celu zapewnienie stronie postępowania ochrony prawnej poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy w drodze wydania aktu lub dokonania czynności. Innymi słowy, skorzystanie z tego środka prawnego w intencji ustawodawcy powinno zmierzać do usunięcia stanu bezczynności. Stąd też uwzględniając skargę sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może nakazać organowi wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności o określonej treści. Normą określającą organ właściwy w sprawach związanych z zezwoleniem na pobyt czasowy, jest art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który statuuje zasadę, iż zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art.139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, udziela lub odmawia jego udzielenia wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w uwzględnieniu skargi na bezczynność Wojewody [...], na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ, w tym wypadku wymienionego wyżej Wojewodę [...], do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Natomiast, co już wyżej wyraźnie zaznaczono, w trakcie trwania postępowania przed Wojewodą [...] doszło do zmiany miejsca pobytu skarżącego, o czym informował organ pełnomocnik skarżącego wnosząc o przekazanie jego wniosku do Wojewody [...]. W konsekwencji tego żądania Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 22 maja 2019 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z właściwością przekazał wniosek skarżącego z 13 listopada 2018r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Wojewodzie [..], zaś ten wydał w tej sprawie stosowne rozstrzygnięcie 3 lipca 2019 r. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Na każdym organie administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, spoczywa podstawowy obowiązek rozpoznania tego wniosku i zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem. Może ono polegać – zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. – na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, np. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Może ono również polegać na podjęciu stosownego aktu (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – art. 61a k.p.a.) lub stosownej czynności (np. pozostawieniu podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., czy przekazaniu podania według właściwości – art. 65 § 1 k.p.a.), informujących wnoszącego podanie, że jego sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu, prowadzonym przez organ, do którego skierowano podanie. Skoro właściwość miejscowa do wydania decyzji w tej sprawie uległa zmianie w toku postępowania administracyjnego, to w realiach niniejszej sprawy Wojewoda [...], przy uwzględnieniu powołanej wyżej normy art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, utracił kompetencję do załatwienia przedmiotowej sprawy, zaś właściwym do załatwienia wniosku skarżącego z 13 listopada 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stał się Wojewoda [...]. Zatem w dniu wyrokowania w niniejszej sprawie, w okolicznościach tej sprawy, Sąd pierwszej instancji nie mógł zobowiązać Wojewody [...] do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku), gdyż ten organ nie był już właściwy miejscowo. Tym samym należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w sposób opisany w kasacji. Generalnie zauważyć należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Oceniając zaskarżony wyrok w zakresie jego pkt III, należy zauważyć, iż w okolicznościach tej sprawy, z uwagi na utratę właściwości miejscowej przez Wojewodę [...] w toku postępowania i wydaniem zawiadomienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie było podstaw prawnych w chwili wyrokowania do zobowiązywania ww. organu do załatwienia sprawy w terminie opisanym właśnie w punkcie III wyroku. Zasadnie Wojewoda [...] podkreślił w skardze kasacyjnej, iż wykonanie tego wyroku w opisanym zakresie doprowadziłoby do wydania decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo w sprawie. Uznając za uzasadnioną skargę kasacyjną Wojewody [...] w zakresie punktu III zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w części jego punktu III i oddalił skargę strony w tym zakresie, skoro domagano się w niej także zobowiązania Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Utrata kompetencji skarżącego kasacyjnie organu do załatwienia sprawy nie pozwalała na zamieszczenie takiego rozstrzygniecie jak w punkcie III zaskarżonego wyroku. Stąd potrzeba eliminacji z obrotu prawego tej części wyroku i orzeczenia o oddaleniu skargi w tymże zakresie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy stanowią szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., który pozwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem dokonano eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku w nieznacznej części. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.