I OSK 648/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1712/11 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dniem 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1712/11, w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Główny Straży Granicznej po rozpoznaniu odwołania D. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6a pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania D. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odmowa przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uzasadniona została okolicznością, że funkcjonariusz w dacie mianowania do służby stałej posiadał lokal mieszkalny położony w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, spełniający przysługujące mu normy zaludnienia. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie, w dacie mianowania funkcjonariusza do służby stałej posiadał on w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym mu wówczas normom zaludnienia – tym samym, nie posiadał prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Rozważając czy stan faktyczny sprawy wyklucza przyznanie skarżącemu równoważnika za brak lokalu w dacie, kiedy posiadane przez niego mieszkanie nie spełniało już przysługujących mu norm zaludnienia organ odwoławczy wskazał, że świadczenie, o które ubiega się funkcjonariusz jest zastępczą formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Skoro funkcjonariuszowi w służbie przygotowawczej nie można przydzielić lokalu mieszkalnego, gdyż prawo to, wynikające z art. 92 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje tylko funkcjonariuszowi w służbie stałej, to uprawnienia do świadczeń pieniężnych z nim związanych ustala się na dzień mianowania funkcjonariusza do służby stałej. Zmiana normy zaludnienia, jej zwiększenie lub zmniejszenie, nie ma wpływu na prawo funkcjonariusza z art. 92 ust. 1 ustawy do przydziału lokalu mieszkalnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2001 r. sygn. 8K 1/00, OTK 2001 nr 4, poz. 840 dotyczący uprawnień mieszkaniowych policjantów i uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 i z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08). Zdaniem organu, powyższe ma zastosowanie również do przepisów art. 92 i 99 ustawy o Straży Granicznej, z których wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej nie przysługuje prawo do lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę (pobliskiej), posiada lokal mieszkalny o co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2). Organ podkreślił, iż funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, o powierzchni mieszkalnej 29,6 m² w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. W dacie mianowania do służby stałej przysługiwały mu 4 normy zaludnienia, a więc lokal odpowiadał przysługującym mu normom. D.K. wystąpił o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 10 stycznia 2008 r. do chwili obecnej, tj. od daty uzyskania dodatkowej normy z tytułu zajmowania stanowiska zaszeregowanego do stopnia etatowego "major". Nie wziął jednak pod uwagę okoliczności, że od 20 października 2008 r., czyli od dnia orzeczenia rozwodu, utracił przysługującą mu normę zaludnienia na byłą żonę i od tej daty zajmowane przez niego mieszkanie ponownie spełnia jego uprawnienia. Biorąc powyższe pod uwagę oraz datę wpływu wniosku o przyznanie świadczenia (10 luty 2011 r.), ze względu na 3 letni okres przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych (art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej), jego roszczenie mogło dotyczyć ewentualnego przysługiwania świadczenia za okres od 10 lutego do 19 października 2008 r. D. K. wniósł skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 10 i art. 107 k.p.a. oraz art. 92 ustawy o Straży Granicznej. Wskazywał na błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, bez należytego dowodowego uzasadnienia, że wskutek wyroku rozwodowego rozwiązującego małżeństwo skarżącego jego była małżonka nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, w którym skarżący z dwójką dzieci nadal mieszka i bezzasadne różnicowanie funkcjonariuszy w załatwianiu podobnych spraw. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważając kwestie związane z ustaleniem przysługującego funkcjonariuszowi Straży Granicznej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Sąd odwołał się do przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 18 listopada 2009 r. uchwałę (sygn. akt I OPS 7/09), w której wyjaśnił, iż dla wykładni i zastosowania przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu podstawowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, art. 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale podkreślił, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust. 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy). Nie ulega więc wątpliwości, że jeżeli nie ma możliwości przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego, to takie uprawnienia mogą być wykonane zastępczo między innymi przez przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i – jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu – jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest więc zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi "w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3". Wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 99 ust. 1 ustawy wyklucza zatem prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Takie stanowisko zostało wyrażone także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08 dotyczącej uprawnień mieszkaniowych policjantów, określonych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Z przepisów art. 92 i 99 ustawy o Straży Granicznej wynika, że funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje mu prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2) albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, funkcjonariusz ma prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie mu przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi (przykładowo wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1677/09). Nie jest zatem zasadne w niniejszej sprawie – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – twierdzenie organów Straży Granicznej, że przyznanie skarżącemu – jako żołnierzowi zawodowemu – w 1988 r. decyzją przydziałową kwatery stałej z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym funkcjonariuszowi w dacie mianowania do służby stałej w Straży Granicznej (15 maja 2001 r.) normom zaludnienia, pozbawia go prawa do lokalu mieszkalnego lub zamiennie ekwiwalentu pieniężnego w sytuacji, gdy następnie nabył on prawo do kolejnej normy zaludnienia. Pogląd wyrażony w powołanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej uchwale NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08 nie może mieć w analizowanym przypadku zastosowania, albowiem nie dotyczy stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie. W uchwale tej zawarto tezę, że "policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.)". Sąd zwrócił uwagę, że w takiej sytuacji funkcjonariuszowi "(...) przysługuje natomiast prawo zmiany posiadanego lokalu mieszkalnego na inny o odpowiednim standardzie i metrażu, a więc jedynie prawo do zrealizowanego już uprawnienia." Skarżącemu nie przydzielono lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej, a zatem nie jest możliwe dokonanie zamiany lokalu niespełniającego odpowiednich standardów na inny lokal, który przysługujące funkcjonariuszowi zwiększone wymagania powierzchniowe spełnia. Tym samym skarżący funkcjonariusz, wbrew twierdzeniom organów Straży Granicznej, nie jest pozbawiony prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, jeżeli posiadany przez niego lokal mieszkalny (lokal przydzielony skarżącemu jako kwatera stała został przez niego wykupiony na własność) nie spełnia wymaganych normatywów powierzchniowych. Odrębną kwestią, która wymaga w postępowaniu administracyjnym wyjaśnienia, jest to, za jaki okres skarżącemu wnioskowany równoważnik pieniężny za brak lokalu przysługuje. Skarżący wprawdzie od dnia 10 stycznia 2008 r. uzyskał prawo do dodatkowej powierzchni mieszkalnej z tytułu awansu na kolejny stopień służbowy (5 norm), lecz w wyniku orzeczonego rozwodu w dniu 20 października 2008 r. (należy ustalić w jakiej dacie orzeczenie rozwodowe podlegało wykonaniu) była małżonka skarżącego przestała być osobą uwzględnianą przy przydziale lokalu mieszkalnego. Stwierdzając, że samo posiadanie przez skarżącego funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną przed wstąpieniem do służby w Straży Granicznej nie wpływa na utratę uprawnień funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego lub świadczeń pochodnych do tego prawa, Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co niewątpliwie miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Ponadto, wobec tego, że organy Straży Granicznej nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując wniosek skarżącego właściwy organ Straży Granicznej będzie obowiązany dokonać ustaleń w powyższym zakresie i wydać decyzję uwzględniającą dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z art. 92 ust. 1 tej ustawy i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) przez błędną wykładnię i nieprawidłową ocenę zastosowania wskazanych przepisów przez organy Straży Granicznej; 2) przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1, § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, lit. c/ P.p.s.a. i art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia przez bezzasadne przyjęcie, że decyzja administracyjna odmawiająca przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana przy niewyjaśnieniu w sposób dostateczny stanu faktycznego, naruszając przez to przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na te zarzuty Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w wyroku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionując, stanowisko Sądu stwierdzono, że nie jest ono właściwe w świetle przepisów ustawy i powołanego rozporządzenia. Stwierdzono, że przysługujące funkcjonariuszowi Straży Granicznej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy prawo podmiotowe do określonego w tym przepisie lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, przysługują mu świadczenia zastępcze. W orzecznictwie sądowym podkreśla się kompensacyjny charakter równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jako zastępczej i tymczasowej formy realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1233/06 dotyczący uprawnień policjanta). Sąd przyjmując, że posiadanie innego lokalu mieszkalnego, nie przydzielonego przez organ Straży Granicznej, który przestał odpowiadać przysługującej normie zaludnienia, reaktywuje prawo podmiotowe funkcjonariusza nie uwzględnił istotnej okoliczności, że posiadany przez skarżącego lokal został mu przydzielony decyzją administracyjną. W § 1 pkt 1 rozporządzenia jest mowa o nieposiadaniu lokalu przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, a nie o takiej decyzji organu Straży Granicznej, dalej w pkt 3 § 1 zaś o nieposiadaniu lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, jako przesłanek przyznania równoważnika za brak lokalu przez organ Straży Granicznej. W uchylonej zaskarżonym wyrokiem decyzji przyjęto, że każde posiadanie lokalu określonego w § 1 rozporządzenia, spełniającego normę zaludnienia w dacie mianowania funkcjonariusza do służby stałej, nie daje prawa do przydziału lokalu i tym samym do równoważnika pieniężnego. Posiadanie przez funkcjonariusza Straży Granicznej lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną przez inny organ administracji publicznej uprawnia do uznania, że nie przysługuje mu prawo z art. 92 ust. 1 ustawy. Lokale przydzielane przez organy Policji, czy organy wojskowe, tak samo jak przydzielone przez organy Straży Granicznej, pochodzą z zasobu Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych bądź zasobu jednostek samorządu terytorialnego. Ponieważ w dacie mianowania do służby stałej funkcjonariusz posiadał w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym mu wówczas normom zaludnienia – tym samym, nie posiadał prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zwiększenie normy zaludnienia nie powoduje reaktywacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Wykładnia przepisów regulujących szczególne uprawnienia funkcjonariuszy nie powinna być rozszerzająca, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdaniem organu, narusza przepis art. 96 ust. 1 ustawy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy i 1 pkt 1 rozporządzenia przez przyznanie świadczenia nienależnego funkcjonariuszowi, który posiada lokal mieszkalny spełniający w dacie mianowania do służby stałej należną normę zaludnienia. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący posiada lokal mieszkalny przydzielony decyzją administracyjną przez Dowódcę Garnizonu w Gubinie, lokal nadal pozostający w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. We wniosku o przydział lokalu mieszkalnego z dnia 10 lutego 2011 r. skarżący wskazał tę okoliczność, nie wykazał, że nabył prawo własności tego mieszkania. W zaświadczeniu z dnia 7 lutego 2011 r. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w Zielonej Górze stwierdzono, że skarżący zajmuje od dnia 27 grudnia 1988 r. lokal mieszkalny w Gubinie na os. E. [...], za który wnosi opłaty pośrednie. Nie jest jasne na jakiej podstawie stwierdzono w uzasadnieniu wyroku o wykupieniu tego lokalu przez skarżącego. Nawet jednak w przypadku wykupienia posiadanego lokalu skarżący, zdaniem organu, w stanie faktycznym sprawy, także nie nabyłby prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, istotny bowiem dla ustalenia prawa funkcjonariusza do pomocy mieszkaniowej jest stan istniejący w dacie mianowania do służby stałej, w której to dacie skarżący posiadał odpowiedni lokal mieszkalny przydzielony decyzją administracyjną. Ponadto wskazano, że z akt wiadomo, iż skarżący jest współwłaścicielem innego mieszkania - lokalu nr [...] przy ul S. w Gubinie, o powierzchni użytkowej 34 m², które kupił wraz z żoną 12 lipca 2000 r. Posiadanie tego mieszkania nie ma wpływu na ocenę prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego, podobnie jak wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność w jakiej dacie orzeczenie rozwodowe skarżącego podlegało wykonaniu, od kiedy była małżonka skarżącego przestała być osobą uwzględnianą przy przydziale lokalu mieszkalnego. Skarżący we wniosku z dnia 10 lutego 2011 r. podał, że rozwód został orzeczony z datą 20 października 2008 r. i data ta nie była kwestionowana. W tym stanie sprawy uczyniony przez Sąd zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 k.p.a. jest niezasadny. Stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o dokumenty przedstawione przez skarżącego, wobec czego nie zachodziła potrzeba podejmowania dalszych czynności z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że decyzje wydane przez organy Straży Granicznej odmawiające przyznania D. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 10 stycznia 2008 r. podjęte zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Zauważyć trzeba, że aby możliwa była ocena pod względem zgodności z prawem tego rodzaju decyzji, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym rozstrzygnięcie sprawy należało dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych co do sytuacji życiowej, rodzinnej, mieszkaniowej i zawodowej skarżącego na datę ubiegania się o równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Takich ustaleń organy rozpatrujące wniosek skarżącego nie poczyniły. Tymczasem, w sytuacji wniosku złożonego przez funkcjonariusza pozostającego od wielu lat w służbie stałej nie może zostać zaakceptowana odmowa przyznania żądanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie poprzedzona precyzyjnym ustaleniem i rozważeniem jego aktualnej sytuacji w zakresie całokształtu okoliczności dotyczących jego sytuacji mieszkaniowej. Uzasadnienie decyzji ograniczające się do stwierdzenia, że w dacie mianowania do służby stałej funkcjonariusz posiadał lokal mieszkalny odpowiadający obowiązującym normom położony w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przyznany mu wcześniej przez organy wojskowe, jest niewystarczające. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny, który jest jednym z surogatów zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, jakim jest prawo do lokalu mieszkalnego wynikające z art. 92 ust. 1 ustawy może być przyznany wyłącznie wówczas, gdy spełnione są przesłanki do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a więc nie występują negatywne przesłanki wskazane w art. 99 ustawy. Skoro prawo do lokalu przysługuje w myśl art. 92 ust. 1 ustawy z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a skarżący wykazuje we wniosku jako osoby uprawnione córki i byłą żonę należało zweryfikować stan rodzinny funkcjonariusza na datę wniosku w kontekście regulacji zawartej w art. 93 ustawy, w którym to przepisie określono członków rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Brak jest także w dokumentacji sprawy pełnych danych obrazujących aktualną sytuację mieszkaniową skarżącego w zakresie dotyczącym lokalu mieszkalnego w Gubinie, Osiedle E. [...], który otrzymał na podstawie decyzji o przydziale, a który jak stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku został wykupiony. Analiza sytuacji mieszkaniowej zainteresowanego winna uwzględniać także okoliczność, że wraz z byłą żoną jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego położonego w Gubinie, ul. S. [...]. Po dokonaniu niezbędnych ustaleń w powyższym zakresie, uwzględniając także podniesioną przez skarżącego okoliczność awansu zawodowego uprawniającego do dodatkowej normy należy ocenić czy skarżącemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1. Jednoczesnego rozważenia wymaga także – wbrew odmiennej ocenie Sądu pierwszej instancji – fakt otrzymania przez D. K. przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej jako kwatery stałej z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Przedwczesna jest ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, z odwołaniem się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08 dotyczącej sprawy równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta, uznająca ten fakt za okoliczność nieistotną dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Sąd stwierdził, że wprawdzie skarżący otrzymał przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, lecz nastąpił on nie z zasobów Straży Granicznej, a przyznany został jako wojskowa kwatera stała i w konsekwencji uznał, że posiadanie przez skarżącego funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną przed wstąpieniem do służby w Straży Granicznej nie wpływa na utratę uprawnień funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego lub świadczeń pochodnych od tego prawa. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że również taki przydział lokalu ma znaczenie w sprawie. Rozpatrując wniosek D. K. organy winny w pierwszej kolejności dokonać wskazanych wyżej ustaleń faktycznych dotyczących aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza. Dopiero wówczas, mając na uwadze treść regulacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i przepisach wykonawczych winny ocenić zasadność wniosku. Niewątpliwie bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim zawarte w uchwałach powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy służb mundurowych może być pomocne przy dokonywaniu wykładni obowiązujących w sprawie przepisów materialnoprawnych należy jednak mieć na uwadze, że poszczególne rozstrzygnięcia podjęte zostały w konkretnych okolicznościach danej sprawy i nie mogą mieć uniwersalnego zastosowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.