OSK 1566/04

TEZY 1. Wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. 2. Przepisy art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nie dotyczą instalowania urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich należą stacje bazowe telefonii komórkowej. SENTENCJA Dnia 16 maja 2005 . Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Anna Żak /spr./, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 475/02 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od J. G. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2004r.sygn.akt II SA /Ka 475/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwględnił skargę J. G., z innych przyczyn niż w niej wskazano, i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2002r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta Katowice z dnia 22 listopada 2001r w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę stacji telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na dachu budynku Domu Handlowego "[...]" w Katowicach. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Katowice na wniosek Przedsiębiorstwa [...]"Sp.z o.o w Rybniku, po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem art.32 ust.1 pkt.1 oraz art.3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r –Prawo ochrony środowiska /Dz.U.nr 62 poz.627/ , art.32 ust.4, art.35 ust.1 i2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. / tekst jednolity Dz.U.nr 106 z 2000r. poz.1126/, wydał w dniu 22 listopada 2001r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na rozbudowę zgodnie z wnioskiem. Po rozpatrzeniu odwołania J. G.- współwłaściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z budynkiem Domu Handlowego "[...]", Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta Katowice z dnia 22 listopada 2001r wskazując w uzasadnieniu, że podnoszone przez skarżącego w odwołaniu zarzuty były przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, które to postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją uzgadniającą inwestycję w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W postępowaniu tym ustalono, że ponadnormatywne pola elektromagnetyczne projektowanej stacji będą występowały w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. W skardze na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego, J. G. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzjącej ją decyzji organu I instancji podnosząc, że stacje bazowe stanowią inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym podjęcie decyzji, co do ich lokalizacji powinno być poprzedzone wnikliwą analizą dotyczącą wpływu na otoczenie, jak również konsultacją społeczną. Zarzucił też wydanie decyzji z naruszeniem art.28 kpa, gdyż właściciele sąsiednich nieruchomości jako strony postępowania nie zostali powiadomieni o toczącym sie postępowaniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestycja będąca przedmiotem postępowania polegała na wykonaniu robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3m. Okoliczności tej nie wzięły pod uwagę organy orzekające w sprawie, co doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art.29 ust.2 pkt.9 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Z kolei art.30 ust.1 pkt.2 lit.b Prawa budowlanego stanowił, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokosci powyżej 3 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem Sądu brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem art.28 Prawa budowlanego nakładający obowiazek uzyskania takiej decyzji i jednocześnie stanowiący podstawę prawną do jej wydania stanowi, że ma zastosowanie z zastrzeżeniem art.29 i 30 Prawa budowalnego. Organ I instancji mógł na podstawie art.30 ust.3 Prawa budowlanego, w drodze odrębnej decyzji nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, o ile doszedłby do przekonania, że ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, pogorszenie stanu środowiska lub waruków zdrowotno-sanitarnych. Jednak do wydania takiej decyji w toku postępowania nie doszło wobec czego i ta podstawa prawna nie znalazła zastosowania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na rozbudowę stacji bazowej. Okoliczność że sam wnioskodawca zwrócił się do organu z wnioskiem o pozwoelnie na wykonanie robót budowlanych, a nie ograniczył się do ich zgłoszenia w trybie art.30 Prawa budowlanego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Organ jest związany wniskami stron, jednak ich uwzglednienie nie może prowadzić do wydania aktu dotkniętego nieważnością. Sąd wskazał, iż zgodnie z art.156par.1 pkt.2 kpa jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administarcyjnej jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Nieważność ta ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu admnistracyjnym, to musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadminmistracyjnym. W związku z tym Sąd na podstawie art.145 par.1 pkt.2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarzonej decyzji i poprzedzajacej ją decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski reprezentowany przez radcę prawnego B. M., który domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który ten wyrok wydał zarzucił naruszenie art. 28,29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane polegające na tym, iż Sąd w sposób nadmiernie rygorystycznie zinterpretował treść przepisu art.28 ust.1 tej ustawy uznając za rażące naruszenie prawa pominięcie procedury wynikajacej z przepisów art.29 i 30 ustawy Prawo budowalne, w sytuacji gdy to pominięcie było w tej sprawie oczywiste. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pokreślono, że w każdym wcześniejszym przypadku dotyczącym podobnego, typowego zakresu robót związanych z montażem anten telefonii komórkowej Prezydent Katowic po analizie zgłoszeń, nakładał na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Dla szybkiego załatwienia sprawy dla wyżej opisanego zakresu robót inwestorzy dobrowolnie składali wnioski o pozwolenie na budowę z pominięciem trybu określonego w/w art.29 i 30 Prawa budowlanego. Pozwalało to na przyspieszenie procedur administracyjnych poprzedzjących rozpoczęcie realizacj inwestycji w analogicznych do przedmiotowej sprawach. Zalecana w kwestionowanym wyroku procedura zaprzecza zasadzie określonej w art.12 par.1 kpa tj. fundamentalnej zasadzie szybkości postępowania i posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzacaymi do jej załatwienia. Naczelny Sąd Admministracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej, zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego - art.28,29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane / Dz.U.z 2003r. nr 207 poz.2016 z późn.zm./ polegające na tym, że Sąd w sposób nadmiernie rygorystyczny zinterpretował treść przepisu art.28 ust.1 Prawa budowlanego uznając za rażące naruszenie prawa pominięcie procedury wynikającej z przepisów art.29 i 30 tej ustawy, w sytuacji gdy, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej, pominięcie to w przedmiotowej sprawie było oczywiste. Uznać zatem należy, że skarga kasacyjna została oparta na przesłance określonej w art.174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc na zarzucie naruszenia prawa materialnego, które w tym przypadku, jak wynika z treści tej skargi, polega na błędnej jego wykładni. Stanowisko zajęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż inwestcja polegająca na rozbudowie stacji telefonii komórkowej zlokalizowanej na budynku nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lecz wymaga zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art.30 ust.1 pkt.2 lit.b ustawy Prawo budowlane jest błędne. Zgodnie z treścią art.2 ust.2 ustawy Prawo budowlane przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, co w praktyce oznacza to, że w niektórych przypadkach w zależnosci od projektowanej inwestycji, zastosowanie mają przepisy innych aktów prawnych / lex specialis/. Przepisy odrębne wymienione w art.2 ust.2 Prawa budowlanego nie stanowią katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyty tam zwrot "a w szczególnosci". Tym samym należy przyjąć, że określenie sytuacji, w których jest wymagane pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie, może wynikać również z przepisów innych ustaw, a nie tylko z przepisów Prawa budowlanego i wówczas te przepisy jako odrębne, będą miały pierwszeństwo przed przepisami Prawa budowlanego. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ustala się w zasadzie w oparciu o przepisy art.29 i 30 Prawa budowlanego. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może jednak oznaczać obowiązek dokonania zgłoszenia w w trybie i przypadkach określonych w art.30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art.29 ust.2 pkt 9 Prawa budowlanego, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokosci powyżej 3m, stosownie do art.30 ust.1 pkt.2b, wymaga zgłoszenia. Ponadto w sytuacjach określonych w art.30 ust.3 Prawa budolwanego, objętych obowiązkiem zgłoszenia własciwy organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności art.29 i art.30 nie uwzględniają jednak wymogów jakie muszą spełniać "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko", okreslone w art.51 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U.nr 62, poz.627/ dalej zwanej Prawem ochrony środowiska, chociaż brzmienie przepisów art.29 ust.1 pkt.5a i art.32 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego wskazuje na istnienie tego typu inwestycji. Odpowiednikiem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami były inwestycje "szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia" i "mogące pogorszyć stan środowiska"[ art.4 ust.3 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy –Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw/ Dz.U. nr 100, poz.1085/] Decydujące znaczenie ma w sprawie to, że stacje bazowe telefonii komórkowej zgodnie z par.2 pkt.8 lit.k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji / Dz.U. nr 93, poz.589/ obowiazujacego w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, były zaliczane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Inwestycje takie tj. zaliczane do mogących pogorszyć stan środowiska, z dniem 1 stycznia 2001r. tzn. od daty wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko / Dz.U. nr 109, poz.1157/ wymagały przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć z czym wiązała się koniecznośc wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż przeprowadzenie postępowania w trybie zgłoszenia / art.30 ust.1 prawa budowlanego/byłoby niemożliwe. Powyższa zasada została przejęta przez ustawę Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r. Zgodnie z art.51 tej ustawy, w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowsko planowanych przedsięwzięć, wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji / np. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o pozwoleniu na budowę / postępowanie to przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji / art.46 ust.3 i art.48 ust.1 Prawa ochrony środowiska/. Jak wynika z powyższej analizy obowiązujących przepisów prawnych, wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z przepisów odrębnych. Wbrew zatem poglądowi wyrażonemu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przepisy art.29 ust.2 pkt.9 i art.30 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczą one instalowania urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich należą stacje bazowe telefonii komórkowej. Nie można więc było w tym przypadku, jak twierdzi w zakarżonym wyroku Sąd I instancji , na podstawie art.30 ust.3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia, gdyż przepis ten zgodnie z jego brzmieniem, ma zastosowanie tylko do inwestycji "objętych obowiązkiem zgłoszenia" a do takich, jak wynika z wcześniejszych rozważań, nie należą stacje bazowe telefonii komórkowej. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy uznały, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji powinien wobec tego dokonać kontroli przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę stacji telefonii komórkowej i ocenić czy spełnia ona wymagania przepisów prawa budowlanego. Ponadto należy ocenić czy w rozpoznawanej sprawie skarżącemu Janowi Gorolowi przysługuje przymiot strony w rozumeniu art.28 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł J. G. mieszkający na trzecim piętrze budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul.[...] , który określił siebie jako pełnomocnika właścicieli tej właśnie nieruchomości. W skardze na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2002r, Jan Gorol także podkreślał, iż jest pełnomocnikiem właścicieli nieruchomosci przy ul.[...]. W tej sytuacji powstaje również kwestia oceny, czy jest on stroną tego postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a, czy też w sprawie winna działać wspólnota mieszkaniowa w/wnieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art.185 par.1 w związku z art.174 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd na podstawie art.207 par.2 tej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego J. G. na rzecz Wojewody Śląskiego, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji nastąpiło wyłącznie w oparciu o podstawę, którą ten Sąd uwzględnił z urzędu i względy słuszności, które ma na uwadze w/w przepis art.207 par. 2 przemawiają przeciwko obciążaniu skarżącego kosztami postepowania kasacyjnego.