II OSK 2604/20

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 158/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 158/20, oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego garażu na działkach nr [...] i [...] w K. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne. 1. Naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na nieustaleniu kręgu osób, którym przysługują uprawnienia stron postępowania. 2. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. 3. Naruszenie § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz "poprzedzających go przepisów rangi Rozporządzenia (przytoczone w uzasadnieniu Skargi) i przyjęcie, że przepisy bezwzględnie obowiązujące dotyczące sytuowania obiektów budowlanych od posadowionego wcześniej gazociągu wysokoprężnego nie mają samoistnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy". 4. Naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że normy bezpieczeństwa z lat budowy gazociągu, określające odległości gazociągów od budowli obowiązujące w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych dwudziestego wieku nie stanowią przepisów techniczno - budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas oraz obecnie Prawo budowlane. 5. Naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek nie powoduje sam z siebie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. 6. Naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W ocenie NSA podstawy kasacyjne trzecia, czwarta i piąta są niezasadne z uwagi na art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r., powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał E. G., M. G. i M. G. rozbiórkę garażu, którego dotyczy zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2013 r., na skutek odwołania zobowiązanych do rozbiórki, zmienił tę decyzję jedynie w zakresie określenia wymiarów i kształtu będącego jej przedmiotem garażu. Organy obu instancji ustaliły, że garaż został zbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę po 23 maja 1980 r. i przed 1 stycznia 1995 r. oraz z naruszeniem obowiązujących w chwili budowy przepisów prawa, w szczególności rozporządzenia Ministra Górnictwa z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 21, poz. 94) oraz tzw. normy branżowej nr BN-71/8976-31 pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", ustanowionej przez Ministra Górnictwa i Energetyki 18 marca 1971 r., określających odległość budynków od gazociągu wysokiego ciśnienia, w odległości 5,70 m od gazociągu wysokiego ciśnienia wybudowanego w 1960 r., co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. E. G., M. G. oraz M. G. wnieśli od tej decyzji skargę do WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 783/13, skargę oddalił. Na skutek skargi kasacyjnej zobowiązanych do rozbiórki NSA wyrokiem z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14, uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z 16 października 2013 r. oraz decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., sprowadzający się do błędnej wykładni powołanych przepisów polegającej na uznaniu, że do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wystarczające jest stwierdzenie, że został on wybudowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami bez konieczności jednoznacznego ustalenia, że obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. NSA stwierdził, że z treści powołanego przepisu wynika, że warunkiem zastosowania przez organ administracji przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Po drugie, powodowanie lub w razie wybudowania spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie NSA sam fakt stwierdzenia niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie może stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem konieczne jest również jednoznaczne ustalenie, że budowa obiektu spowodowała powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. NSA stwierdził też, że przez nieruchomości skarżących przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia, który znajduje się w odległości 5,70 m od garażu oraz że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły odpowiedniego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Takie ustalenia w ocenie NSA są niezbędne dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnej rozbiórki lub możliwości legalizacji obiektu budowlanego w trybie określonym w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślił też, że w celu rozstrzygnięcia, czy występują przesłanki, o których mowa w art 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., konieczne jest ustalenie, czy ewentualne zagrożenie dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ma charakter aktualny. W ocenie NSA jakkolwiek w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca wskazuje na przesłankę niezgodności z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiektu, to ewentualne zagrożenie dla ludzi lub mienia musi występować obecnie, w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r. zostały wydane po wskazanym wyroku NSA. Powołano się w nich na wyrok NSA z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14, i przyjęto, że garaż, którego dotyczy sprawa, nie stwarza realnego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Podstawy kasacyjne trzecia, czwarta i piąta sprowadzają się do twierdzenia, że sam fakt, iż garaż został wybudowany z naruszeniem przepisów dotyczących odległości budynków od gazociągu wysokiego ciśnienia powoduje, że zachodzi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Taka wykładnia powołanego przepisu jest sprzeczna z jego wykładnią przyjętą przez NSA w wyroku z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14, i w związku z tym, w myśl art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., nie można na niej opierać skargi kasacyjnej. Zauważyć też należy, że w żadnej z podstaw kasacyjnych nie kwestionuje się inaczej niż poprzez twierdzenie, że garaż, którego dotyczy sprawa, jest usytuowany z naruszeniem przepisów dotyczących odległości od gazociągu wysokiego ciśnienia, ustalenia faktycznego, według którego garaż nie stwarza realnego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do pierwszej i drugiej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że wiążą się one z tym, że E. G. zmarł 23 maja 2019 r. oraz że na rozprawie 4 października 2019 r. przeprowadzonej przez organ odwoławczy M. G., syn zmarłego, oświadczył, iż postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone oraz że spadkobiercami zmarłego są on, żona zmarłego M. G. oraz pozostałe dzieci P. G. i S. G. Pierwsza podstawa kasacyjna sprowadza się do zarzutu nieustalenia następców prawnych po zmarłym E. G., przy czym, jak wynika ze skargi kasacyjnej, chodzi o to, że organy administracji nie ustaliły, kto jest spadkobiercą E. G. w drodze sądowego stwierdzenia nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, poprzestając na oświadczeniu M. G. Druga podstawa kasacyjna sprowadza się do twierdzenia, że spadkobiercy E. G. zostali pozbawieni możności czynnego udziału w postępowaniu. W tych okolicznościach wskazać należy, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi M. G. i M. G. oraz P. G. i S. G. Wszystkie te osoby brały udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i nie kwestionowały zaskarżonej decyzji z tego powodu, że została ona wydana z pominięciem innych jeszcze spadkobierców E. G. Brak więc podstaw do przyjęcia, że inne jeszcze osoby są spadkobiercami E. G. i wobec nich naruszono art. 28 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Wskazane podstawy kasacyjne nie są więc zasadne. W końcu odnosząc się do szóstej podstawy kasacyjnej wystarczy wskazać, że powołane w niej przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. nie były w sprawie stosowane. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) w sprawie miało zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów