II SA/Kr 1287/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K., C. K. i A. K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z 21.01.2020 r., wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późń.zm.) w sprawie dotyczącej samowolnej budowy budynku gospodarczego w konstrukcji szkieletowej stalowej ze ścianami osłonowymi z blachy trapezowej tzw. blaszaka o wymiarach 5 m x 4m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R., gmina W. nałożył na inwestorów: J. K., C. K. i A. K. obowiązek przedłożenia w terminie do 31.03.2020 r. następujących dokumentów: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opisu określającego zakres i sposób wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednimi szkicami lub rysunkami oraz w razie konieczności uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami; projektu zagospodarowania działki sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w tym zakresie (...), zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego. W uzasadnieniu organ podał, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 29.11.2019 r. ustalono, że we wrześniu 2019 r. na działce nr [...] w miejscowości R. został m.in. ustawiony budynek nr [...] (oznaczenie na załączniku) będący przedmiotem niniejszego postępowania. Jest to tzw. blaszak - obiekt o konstrukcji szkieletowej stalowej, ze ścianami osłonowymi z blachy trapezowej, postawiony na gruncie za pośrednictwem betonowych płyt chodnikowych ustawionych w narożach obiektu, a dodatkowo ustabilizowany zabitymi w gruncie elementami stalowymi uniemożliwiającymi przesunięcie. Obiekt użytkowany na cele gospodarcze (nie garażowe) jak np. składowanie opału na zimę oraz przybory do użytku codziennego gospodarczo/ogrodniczego. Inwestorem była J. K. wraz z rodzicami tj. A. i C. K.. Organ odwołał się do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że budowa wymagała zgłoszenia, którego nie dokonano. Zastosowanie w sprawie znajduje zatem art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki wdrożenia procedury legalizacyjnej. Organ wyjaśnił również, że przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa nie została jeszcze faktycznie zakończona). W takiej sytuacji powstaje obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem, zostanie wydana decyzja o rozbiórce przedmiotowego obiektu. J. K., C. K. i A. K. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie, kwestionując zasadność prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 7.09.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin do dnia 31.12.2020 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności dokonania zgłoszenia w związku z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że fakt, że obiekt nie posiada głębokich fundamentów w rozumieniu sztuki budowlanej, nie ma znaczenia dla kwalifikacji prawnej dokonanej samowoli budowlanej. Obiekt posadowiono na płytach betonowych, a stalowe kotwy wykonano w celu zapobieżenia przesunięciu przedmiotowego obiektu. Tym samym obiekt jest związany z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.01.2020 r., sygn. akt. II OSK 526/18). Dalej organ wyjaśnił, że dopuszczalność legalizacji przedmiotu postępowania jest zależna od występowania łącznie dwóch przesłanek określonych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z ustaleniami PINB obiekt znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 145 MN z podstawowym przeznaczeniem terenów jest przeznaczenie towarzyszące zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej i funkcjonalnie z nią związane, w tym: budynki garażowe i gospodarcze. Nadto, skoro odległości budynku do granic działek sąsiednich spełniają wymogi przepisów techniczno-budowlanych (§12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) obiekt może podlegać procedurze legalizacji. Uzasadniając zmianę terminu wykonania wymienionych w skarżonym postanowieniu na dzień 31.12.2020 r. organ wyjaśnił, że termin określony przez organ I instancji był zbyt krótki, zwłaszcza zważywszy na stan pandemii. J. K., C. K. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując, że zaskarżają je w całości. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucili: - naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ ustawa z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) uchyliła art. 30 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego, co oznacza, że w chwili, kiedy strony będą miały obowiązek wykonać nałożony na nie obowiązek będzie on bezprzedmiotowy; - naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania stron o zmianach wynikających z nowelizacji o której mowa powyżej; - nieważność przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 zdanie ostatnie k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w chwili obecnej art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane został uchylony na podstawie art. 1 pkt 10 ppkt a ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Wolno stojący parterowy budynek gospodarczy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, a w związku z uchyleniem art. 30 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy nie wymaga także zgłoszenia. Tym samym postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Przedłużając termin wykonania obowiązku dostarczenia dokumentów do 31.12.2020 r. organ nałożył na stronę obowiązek, który nie ma podstawy w obecnie obowiązującym porządku prawnym. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów organ wskazał, że nowelizacja prawa budowlanego, wprowadzona przywoływaną w skardze ustawą z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), weszła w życie w tym zakresie w dniu 19.09.2020 r. Tym samym organ nie mógł zastosować przepisów, które w dniu orzekania jeszcze nie weszły w życie. Niezależnie od powyższego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przepisy prawa budowlanego w brzmieniu po omawianej nowelizacji nie umożliwiłyby realizacji obiektu będącego przedmiotem postępowania bez powinności dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy. Ponadto organ wyjaśnił, że przywoływana ustawa w swych przepisach przejściowych zawiera zapis, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (art. 25). Brak jest również podstaw do uznania za zasadny podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7a § 1 oraz art. 9 kpa. W sprawie nie było wątpliwości co do treści normy prawnej, a nowelizacja nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Zarzut skarżących odnośnie wydania zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa jest zarzutem pozbawionym jakichkolwiek podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów - w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do art.119 p.p.s.a. pkt 3) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W myśl zaś art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały zgodnie z prawem. Zarzuty skargi są niezasadne. Przypomnieć należy, że zaskarżone postanowienie organu II instancji zostało wydane w dniu 7.09.2020 r. Zgodnie z przepisem art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania aktu (Dz.U.2020.1333 t.j. z dnia 2020.08.03) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stosownie do przepisu art.30 ust.1 pkt 1) ustawy budowa taka wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl art.49 b ust.1 ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. To zastrzeżenie, czyli wyjątek od obowiązku orzeczenia rozbiórki, ma miejsce wtedy, jeżeli budowa obiektu budowlanego wymaganego zgłoszenia, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art.49 b ust.2). W sprawie miały zastosowanie wyżej przytoczone przepisy, a organy prawidłowo je zastosowały. Stan faktyczny ustalony przez organ nie był w sprawie kwestionowany. Skoro zatem inwestorzy samowolnie wybudowali, bez dokonania zgłoszenia, budynek gospodarczy, to zgodnie z prawem organ nadzoru budowlanego nałożył na nich obowiązek przedłożenia wskazanych w postanowieniu z dnia 21.01.2020 r. dokumentów. Oceny tej nie zmienia nowelizacja ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 2020.03.18), która weszła w życie 19 września 2020 r., czyli po dacie wydania zaskarżonego aktu. Całkowicie chybiony jest zarzut skargi, że "wolno stojący parterowy budynek gospodarczy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, a w związku z uchyleniem art. 30 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy nie wymaga także zgłoszenia. Tym samym postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe". Rzeczywiście, przepisem art.1 pkt 10) ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. został uchylony art.30 ust.1 prawa budowlanego, stanowiący m.in., że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 (wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki). Uchylenie tego przepisu nie oznacza jednakże, że budowa tych obiektów została zwolniona z obowiązku dokonania zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art.1 pkt 8) ustawy nowelizującej art.29 ust.1 prawa budowlanego otrzymał brzmienie: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: (...) pkt 14) wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki." Z powyższego wynika, że pomimo innej redakcji przepisów, obowiązek dokonania zgłoszenia budynku gospodarczego o parametrach ustalonych przez organy - pozostał. Oczywiste jest, że przepisy ustawy, które weszły w życie po dacie wydania zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy, nie mogły być przez ten organ stosowane. Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że organ II instancji rozpoznawałby sprawę po dniu 19.09.2020 r., to zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej - do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (czyli ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.