II OW 158/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy M. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Burmistrzem Dzielnicy Ż. m.st. W. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew postanawia: wskazać Burmistrza Dzielnicy Ż. m.st. W. jako właściwego do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 5 września 2018 r. M. Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Burmistrzem Dzielnicy Ż. m. ... W. przez wskazanie Burmistrza Dzielnicy Ż. m. ... W. jako organu właściwego do załatwienia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej przy ul. K. ... w W.. W uzasadnieniu wniosku podnosi, że wydaje się konieczne i jedynie możliwe wszczęcie postępowania o naliczenie administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 88 ustawy o ochronie przyrody, jednakże zdaniem M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest on władny do przeprowadzenia takiego postępowania, wobec faktu, że właściwym organem jest w tej sprawie Burmistrz Dzielnicy Ż. m. ... W. Wskazał, że zmiany przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie dot. usuwania zieleni obowiązują od 18 stycznia 2018 r. oraz, że w obszarze układu urbanistycznego "Ż. H." brak jest podstaw do wydawania pozwoleń na usunięcie drzew w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 (dotyczy usuwania drzew w ramach działań konserwatorskich) i w związku z tym nie jest on organem uprawnionym do wszczęcia postępowania w sprawie zniszczenia drzewa na podstawie art. 107d ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami z uwagi na brak podstaw prawnych. Burmistrz Dzielnicy Ż. m. ... W. wskazał, że wobec faktu, iż nieruchomość na której usunięto drzewa bez zezwolenia wpisana jest do rejestru zabytków, to na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2017 poz. 2187) organem właściwym do wymierzenia kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji jest wojewódzki konserwator zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Sprawa zainicjowana wnioskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie (zniszczenie) drzewa z terenu objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu układu urbanistycznego do rejestru zabytków. Administracyjna kara pieniężna jest formą represji na niewykonanie nakazów, których podstawą są przepisy materialnego prawa. Jako forma represji wymaga przy jej stosowaniu wykładni przepisów prawa, która nie tylko daje podstawy do wyprowadzenia określonych nakazów, ale i terminu, od których te nakazy obowiązują, przy wyłączeniu dopuszczalności nadania mocy obowiązującej retroaktywnej oraz ustalenia czy z niewykonaniem nakazu przepis prawa łączy dopuszczalność administracyjnej kary pieniężnej. Przepis prawa regulujący podstawy materialnoprawne administracyjnej kary pieniężnej, który nie obowiązywał w dniu zdarzenia niewykonania nakazu administracyjnego, nie może być stosowany. Zastosowanie takiej podstawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stanowi rażące naruszenie prawa. Należy to też łączyć z formą prawną nakazów, z którym przepis prawa łączy administracyjną karę pieniężną. Ustawa z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) w art. 47k ustanowiono materialnoprawną podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w pierwotnym brzmieniu (Dz.U. Nr 92, poz. 880) przyjęto również regulację materialnoprawną wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych. Według art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia". Zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązującym w okresie zdarzenia będącego podstawą sprawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia". Administracyjna kara pieniężna jest wymierzana za naruszenie nakazu, który ustanawiały i ustanawiają przepisy o ochronie przyrody: nakazu uzyskania zezwolenia za usunięcie drzew lub krzewów. Takie rozwiązanie utrzymuje art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Trwałość tego rozwiązania co do reguły uzyskania zezwolenia ulegała zmianom co do podstawy materialnoprawnej i formy uprawnienia. Ustawą z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1595) do art. 83 o ochronie przyrody dodano ust. 1a w brzmieniu "Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Konsekwentnie zmieniono brzmienie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Według nowego brzmienia artykułu 83a ust. 1 "Zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Zgodnie z art. 10 ustawy z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw, art. 3 tej ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody wszedł w życie 8 września 2017 r. Ustawą z 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 10) uchylono art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, dodany ustawą z 22 czerwca 2017 r. stanowiący o pozwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów wojewódzkiego konserwatora zabytków, powracając do poprzednio obowiązującego rozwiązania. Według art. 83a ust.1 ustawy o ochronie przyrody według brzmienia obowiązującego od 17 stycznia 2018 r. "Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanego do rejestru zabytków – wojewódzki konserwator zabytków". Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody "Postępowanie o wydanie pozwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków wszczęte na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną podlegają umorzeniu". Ta zmiana powoduje, że nie ma podstaw do stosowania przepisów Rozdziału 10a "Administracyjne kary pieniężne" ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który w art. 107d reguluje podstawy materialnoprawne nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za podejmowanie działań bez pozwolenia. Usunięcie drzew lub krzewów wymaga zezwolenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Artykuł 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi o usunięciu drzewa lub krzewu bez zezwolenia, stanowi zatem podstawę materialnoprawną do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia. Nie ma zatem podstaw do stosowania administracyjnej kary pieniężnej za działania bez pozwolenia lub wbrew pozwoleniu, o których stanowi art. 107a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Artykuł 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody uregulował właściwość rzeczową do wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, stanowiąc, że: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia". Artykuł 88 ust. 1 nie wiąże właściwości do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z właściwością do wydania zezwolenia, a przyznaje tą właściwość organom gminy W sprawie zastosowanie ma art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który stanowi podstawę do wyprowadzenia właściwości rzeczowej i właściwości miejscowej, przesądzając, że przysługuje Burmistrzowi Dzielnicy Ż. m. ... W.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł jak w sentencji.