I OW 96/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy K. a Burmistrzem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania decyzji o skierowaniu M. K. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza S. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. Kierownik Działu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. przekazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej Gminy K. wniosek M. K., przebywającego na leczeniu w [...] Centrum Rehabilitacji "[...]" w T. o umieszczenie w domu pomocy społecznej celem załatwienia według właściwości. Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2008 r., znajdującej się w aktach niniejszej sprawy, po opuszczeniu przez M. K. Centrum Rehabilitacyjnego, zamieszkał on u swojej siostry M. M. pod adresem ul. [...][...] w S.. W dniu [...] lutego 2008 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. przesłał do Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. wywiad środowiskowy wraz z informacją, iż M. K. oczekuje na przyjęcie do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Z., co potwierdziła w rozmowie telefonicznej siostra wnioskodawcy M. M. i telefonicznie cofnęła złożony w grudniu wniosek. W dniu [...] marca 2008 r. M. K. ponowił wniosek o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej - Caritas Diecezji [...]. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. wydanym na podstawie art. 65 1 K.p.a. oraz art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), uznał się niewłaściwym do rozpoznania wniosku M. K. i przekazał wniosek Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł.. Na to postanowienie Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wniósł zażalenie, wskazując w uzasadnieniu, że M. K. jest osobą bezdomną, a ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały był W., a więc gminą właściwą do wydania skierowania do domu pomocy społecznej jest gmina K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. umorzyło postępowanie zażaleniowe, uznając, iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu stwierdziło w urzędu nieważność postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. o przekazaniu wniosku M. K. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., uznając, iż pismo Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] grudnia 2007 r. jest postanowieniem, o którym mowa w art. 65 1 K.p.a., wobec czego Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. był związany tym postanowieniem i nie mógł wydać postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K., działając z upoważnienia Wójta Gminy K., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania decyzji o skierowaniu M. K. do domu pomocy społecznej. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż M. K. był zameldowany na pobyt stały na terenie gminy K. w miejscowości W. nr [...] do dnia [...] grudnia 1999 r., lecz od wielu nie mieszka pod tym adresem, ani też w żadnej innej miejscowości na terenie gminy K. Organ zauważył ponadto, że M. K. był zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. do dnia [...] stycznia 1998 r. W dniu [...] listopada 1999 r. dokonał pierwszej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. Następnie był zarejestrowany w tym Urzędzie w okresach od [...] lipca 2002 r. do [...] września 2003 r. i od [...] kwietnia 2007 r. do [...] stycznia 2008r. M. K. był w tych okresach zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego przez Powiatowy Urząd Pracy w G. Wskazano także, iż M. K. jest po rozwodzie z żoną, a z akt postępowania w sprawie przyznania byłej żonie A. K. zaliczek alimentacyjnych na dzieci, wynika, iż od 2005 r. toczy się postępowanie egzekucyjne przeciwko M. K. prowadzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G.(dawny rewir [...]), z uwagi na jego zamieszkiwanie pod adresem: ul. [...][...] S., pod którym to adresem był zameldowany na pobyt czasowy pod tym adresem w okresie od [...] lutego 2003 r. do [...] lutego 2005r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast z treści art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga oświadczenia woli, wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby. Organ zwrócił uwagę, że samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że M. K. od kilku lat zamieszkuje na terenie Gminy S., a w momencie składania przedmiotowego wniosku przebywał w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w S., który to lokal służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jego siostry M. M. i jej rodziny oraz brata M. K. Jednak w ocenie organu, zamieszkiwanie przez M. K. w tym lokalu bez posiadana stałego zameldowania w nim, nie czyni z niego osoby bezdomnej w pojęciu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, zdaniem Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K., przepis art. 101 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, zatem właściwy do rozpatrzenia wniosku M. K. na podstawie 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł.. W odpowiedzi na wniosek, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wskazał, że w wyniku wszczętego przez ośrodek postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy w którym ustalono, że M. K. nie przebywa u siostry z zamiarem stałego pobytu. Był on był zameldowany na terenie Gminy S. na pobyt czasowy od [...] lutego 2003r. do [...] lutego 2005r., a ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały był W. [...] Gmina K., w związku z czym organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K., że w momencie składania przedmiotowego wniosku M. K. zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym przy ulicy [...] w S. u siostry. Organ podkreślił, że na okoliczność złożonego wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, z M. K. przeprowadzony został wywiad środowiskowy przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., który uznał go za osobę bezdomną. Zdaniem organu, jeżeli Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. uważał się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy, mógł wnieść do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o przekazaniu wniosku M. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej celem załatwienia przez tamtejszy ośrodek. Jednak Ośrodek Pomocy Społecznej Gminy K. z możliwości tej nie skorzystał. Podniesiono ponadto, że wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej został złożony w formie pisemnej i wycofanie tego wniosku również powinno nastąpić w formie pisemnej co wynika z art. 14 K.p.a., a nie telefonicznie, co uczyniła siostra zainteresowanego. Wskazano, że M. K. od grudnia 2007 r. przebywa u siostry M. M., która zabrała brata po odbytym leczeniu szpitalnym, aby zapewnić mu doraźną pomoc tylko do czasu jego umieszczenia w domu pomocy społecznej, co wynika z jej oświadczenia złożonego w dniu [...] marca 2008r. W związku z tym, w ocenie organu, wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania decyzji o skierowaniu M. K. do domu pomocy społecznej powinien dotyczyć Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. i Ośrodka Pomocy Społecznej T., gdyż w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wskazano, że Ośrodek Pomocy Społecznej Gminy K. jest związany Postanowieniem Ośrodka Pomocy Społecznej T. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. podał, że z informacji jaką posiada od siostry M. K., od dnia [...] września 2008r. przebywa on w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym w G. W piśmie z dnia [...] października 2008 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. raz jeszcze podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór o właściwość powstaje w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów. Spór taki można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie powstał spór negatywny o właściwość pomiędzy ośrodkami pomocy społecznej o to, który jest właściwy do rozpoznania i załatwienia wniosku M.K. o umieszczenie go w domu pomocy społecznej, ponieważ oba organy uznały się za niewłaściwe w sprawie. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzje ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego tenże dom. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Dla ustalenia zatem gminy właściwej, a tym samym ośrodka pomocy społecznej właściwego do rozpoznania wniosku M. K. o umieszczenie go w domu pomocy społecznej, koniecznym jest ustalenie miejsca zamieszkania zainteresowanego, co wynika z powyżej cytowanych przepisów wraz z oceną, czy chodzi o osobę bezdomną czy też nie. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy czym jednocześnie zauważyć należy, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Z unormowania tego płynie wniosek, że zamieszkiwanie jest pewnym stanem faktycznym, a nie prawnym. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że M. K. jest po rozwodzie z żoną. Z akt postępowania w sprawie przyznania byłej żonie A. K. zaliczek alimentacyjnych na dzieci wynika, iż od 2005 r. toczy się postępowanie egzekucyjne przeciwko M. K. prowadzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., z uwagi na jego zamieszkiwanie pod adresem: ul. [...][...] S., pod którym to adresem był zameldowany na pobyt czasowy w okresie od dnia [...] lutego 2003 r. do dnia [...] lutego 2005r. Ponadto z akt sprawy wynika, że M. K. od kilku lat zamieszkuje na terenie Gminy S.. W momencie składania przedmiotowego wniosku przebywał w lokalu mieszkalnym (bez tytułu prawnego) przy ul. [...] w S., który to lokal służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych zarówno jego siostry M. M. i jej rodziny oraz wnioskodawcy tj. M. K. Jednakże zamieszkiwanie w tym lokalu przez M. K. bez tytułu prawnego i bez posiadania stałego zameldowania w nim, nie czyni z niego osoby bezdomnej. Pojęcie osoby bezdomnej wyjaśnione zostało w przepisie art. 6 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej i oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy zawiera dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu służącym do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokalu będącym pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki i jednocześnie nieposiadającą stałego zameldowania, zaś drugi odnosi się do sytuacji, kiedy osoba taka nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, a posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Każdy z tych stanów faktycznych musi występować kumulatywnie. W rozpoznawanej sprawie żaden z opisanych wyżej przypadków nie zachodzi kumulatywnie, albowiem M. K. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, który odpowiada rozumieniu lokalu przyjętego przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatora, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 31 poz. 266 ze zm.), a to, że nie jest w nim na stałe zameldowany nie czyni go bezdomnym w rozumieniu wskazanej wyżej normy ustawy o pomocy społecznej. Dlatego też przepis art. 101 ust. 2 cytowanej ustawy o pomocy społecznej nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Jednocześnie brak tytułu prawnego do konkretnego lokalu nie stanowi również przeszkody dla zainteresowanego, aby zamiarem stałego pobytu objął miejscowość, w której aktualnie przebywa, czyli w tym przypadku S.. W przedmiotowej sprawie świadczeniem z pomocy społecznej, o które ubiega się M. K. jest umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W okolicznościach tej sprawy wskazać należy, iż skoro właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jak wyżej wskazano jest S., to właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku M. K. jest Burmistrz S.. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.